土地是本难念的“经”。对于广州这样的特大型城市而言，土地资源的稀缺性和重要性不言而喻。随着经济社会的快速发展，对土地资源的需求也在不断增加，广州需要进一步优化土地资源配置，提高土地利用效率。念好念活土地“经”，意味着要更加高效、集约地利用土地资源，优化土地利用结构，引导产业合理布局，为高质量发展提供有力支撑。

今年以来，在全国范围内，许多城市都遇到了土地市场交易遇冷的问题。由于我国经济在整体上遇到了周期性与结构性的调整，且这种周期性的调整具有由短、中、长三重周期的叠加效应，结构性调整除了经济因素之外，还受到社会与人口因素的影响，因而在当前经济下行之时，容易出现需求不旺，要素市场不活跃的情况。

就广州市场而言，存在以下几组矛盾。

第一，在空间上，向南与向东之间矛盾。毫无疑问，南向发展的政策力度大于东向发展。在当前及未来一段时间内，东向发展驱动力显然更足，北向发展也呈现不错的势头。因此，空间发展方向上需要平衡，做综合打算。

第二，在供地上，存量与增量之间的矛盾。近年来，随着广州城市化进程的推进，土地利用模式逐渐从以增量为主转向增量与存量并举的阶段。土地供应中，存量大，而增量有限。存量土地的再开发诉求强，却面临着拆迁难度大、成本高、利益协调复杂等诸多挑战。市场对增量土地的偏好则拉高了价格，突显了增量土地的稀缺性，加剧了供需的紧张关系。

那么，在政策端，应持续优化土地供应结构，根据市场需求和调控政策的要求，合理确定土地供应规模、时序和结构，特别是要引导住宅用地向人口密集区域、产业用地集中区域以及轨道交通沿线倾斜。

广州的土地要素保障策略背后，体现了三个主要思路。

首先，产业强，则用地需求旺。通过明确产业导向，广州的土地要素保障策略紧密围绕产业发展需求，特别是战略性新兴产业的发展。根据城市定位和产业方向，广州通过合理规划工业用地、商业用地、住宅用地等不同类型的用地布局，优先保障重点产业、重大项目和新兴产业的用地需求，推动产业结构优化升级，提高经济发展的质量和效益。

其次，土地利用效率高，则产业发展势头好。广州继续深化“多规合一”改革，坚持“项目跟着规划走、土地要素跟着项目走”+“空间等项目”的工作方针，确保各类规划在空间上的统一性和协调性，确保规划得到严格执行，重点保障范围的主导产业、重大项目用地，以真实有效的项目落地作为配置计划的依据，统筹安排新增和存量建设用地。健全建设用地增量安排与消化存量挂钩机制，加大存量土地盘活力度，释放更大用地空间，并鼓励采用先进的节地技术和模式，提高土地利用效率，尽最大可能保障企业需要，支持产业发展。

最后，营商环境好，方可产、地效益双收。广州不断优化政策措施，不断改善营商环境。在用地方面，进一步深化建设项目审批制度改革，简化流程，提高效率，通过并联审批、用地清单制等方式，缩短企业用地审批时间，降低企业成本。还通过建立健全土地要素保障的服务体系，为企业提供全方位、高效便捷的服务，倾力解决企业用地过程中的难点、痛点问题，推动项目落地开工、提速增效，从而兼得产业与土地两方面收益。

要念好念活土地这本“经”，广州还需要考虑精准耦合、职住平衡、预期调节三个方面。

第一，产业与空间耦合。当产业与空间实现高度耦合时，产业获得了有效的空间保障，空间则获得了精准的产业落位。

产业-空间耦合的路径是产业集聚，即同一产业或相关产业的企业在特定空间范围内相对集中。这种集聚现象不仅有利于企业之间共享资源、降低成本，还能促进技术创新和产业升级。在一定程度上，产业集聚也形成了独特的产业生态系统和竞争优势，能够促进产业的空间规划布局，从而与城市规划、交通网络、资源环境等因素相结合，以实现最优化的资源配置和空间利用。通过合理的空间布局，可以引导产业向具有优势的区域集聚，形成产业集群和产业链，进而推动区域经济的整体发展。

政府可以通过制定相关政策和发布政策来引导和支持产业的发展和空间布局的优化，在土地、科技、金融、人才等方面为企业提供良好的发展环境和政策保障。此外，基础设施作为产业与空间耦合的重要支撑条件，政府应进一步完善交通网络、通信设施、公共服务等配套建设。比如，正是由于整体环境与综合配套的改善，广州琶洲、松洲、九龙湖、南香山等片区受到优质企业的青睐。

第二，职住平衡。城市在规模合理的范围内所提供的就业岗位与该范围内居民中的就业人口大致匹配，且大部分有工作的居民可以就近工作，从而减少居民通勤距离和时间，提高城市运行效率和生活质量。对于新一代就业者而言，对居住环境要求更高。对于一个人口保有量在2000万级，直线跨度南北超100公里、东西达50公里的特大型城市来说，结合历史积淀、现实情况与发展趋势，广州城市扩张在基于同心圆扩散模式的同时，必然需要多点多中心发展，因而住宅类与产业类供地上需要平衡。在政策实践中，需要合理安排居住用地和就业用地的比例与布局，确保各类用地的有效供给和合理分布。

第三，预期调节。土地市场作为重要的生产要素市场，其供求关系的变化直接影响到房地产市场的稳定与健康发展，通过公开透明的信息发布和政策引导，合理安排土地供应的总量、结构和时序，增强市场参与者对未来土地供应和房地产市场发展的信心，促进市场的平稳运行和健康发展，也避免土地资源的浪费和过度开发，提高土地利用效率。

预期调节与产业-空间耦合、职住平衡是土地供应管理中相互作用，共同引导土地供应向符合战略发展方向的重点区域和项目倾斜，促进土地供需平衡与收益最大化，实现产、城、人三维度的协调融合发展。

（作者系广州粤港澳大湾区研究院博士 朱元冰）

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