从广东“三旧”改造项目投资主体情况来看，以市场为导向的“三旧”改造政策，曾经吸引大量社会资本进入旧改项目，占总投资80%以上。社会资本进入的核心是旧改项目推动中的价值预期不断上涨，特别是房地产市场的一路上涨。一方面是土地价值预期上涨带来未来增值收益，另一方面通过旧改项目实施，市场主体可以囤积和储备待开发土地资源，以获取未来预期更大的市场收益。但在多重因素的影响下，原来以预期价值增值和囤积储备土地为导向的旧改项目，近来也纷纷出现问题。

存量用地再开发区别于新增建设用地，其核心是原使用权人将自己已经使用的土地进行重新建设开发，或者政府把已经建成使用的土地从使用者手中进行收购或者征收进行开发，区别于一般农用地征收转用。在新的市场环境下，“成本”本身变化较小，但市场预期、去化周期、销售价格等都明显出现下滑和缩水，原有的以市场导向“成本—收益”逻辑为出发点的项目推动逻辑受到巨大挑战。

 以支撑保障为导向的 

 基本逻辑转变 

2023年7月21日，国务院发布《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》；同年7月24日，中央政治局会议提出“我国房地产市场供求关系发生重大变化新形势”“加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造”等。其中明确城中村改造要坚持“依法征收、净地出让”。面对我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，新政策导向倾向于城中村改造与保障房的建设供给相联系，侧重于破解当前市场变化后的项目推动迟缓及城市功能保障。

从市场核心逻辑来看，长期以来普遍是从单个项目土地增值收益（房地产价值增值拉动）支撑项目实施，但随着市场预期变化，很难通过这一简单途径实现项目完整闭环。需要重新考量市场逻辑，逐步走向以城市（区域）综合效益增值转变为导向，通过不断吸引和创造新的城市人口（劳动力）增量、人才红利、产业升级、税收、活力等创造综合效益的提升。

 开启治理结构变迁下的 

“政府-市场”新边界探索 

从广东“政府引导、市场运作”政策运行来看，旧改项目的实施大部分环节都是由市场主体承担推动，政府仅仅承担审核审批等环节。往往因为旧村项目前期沟通及方案编制过程中成本核定等内容的复杂性，导致方案审批环节对关键指标的把控存在很大的不确定性，政府部门担心方案确定的指标存在过度让利的风险。

比如广州市旧村改造项目实施，从计划申报、实施方案编制、批后实施、用地报批、回迁安置等工作都是由市场主体参与和承担，政府在每个环节进行审核把关，特别是在方案审批环节严格把关。再比如深圳城市更新项目，将申报阶段与实施阶段分开，政府只管方案审定，所有规则和计价原则公开透明，但选择实施主体要公开遴选。

新的城中村改造将坚持“依法征收、净地出让”，按照征地程序开展相应改造项目实施，前期数据摸查、方案制定、规划调整、方案审批、征地拆迁谈判、动迁实施、回迁安置等一系列工作都由政府或者政府委托国企承担，仅在融资地块出让环节让市场主体公开参与土地招拍挂。从流程和主体两个方面来看，都基本改变了原来的治理结构及实施模式。但从广东现实情况来看，如何有效结合现有政策导向探索新的“有为政府、有效市场”，形成更加切实的“政府-市场”边界，还需要在实践中不断探索优化。

 以规划统领和有序分类 

 推进为主要方向 

2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。”明确有必要从国土空间规划实施角度深刻理解和落实“实施城市更新行动”。

从广州实践来看，新形势下更需要“系统研究、分区引导、分类施策、分步实施”。首先是系统研究，将更加凸显国土空间规划为引领，系统研究城市发展特征、历史文脉、现实需求，进行统筹安排和布局，保护、修缮、拆除，充分论证；其次是分区引导，划分基础设施完善的老城区、历史文化保护区、重点功能区、其他区域等；再次是分类施策，包括旧村、工改工、旧城镇、微改造、混合改造不同类型；最后是分步实施，把控节奏，有序推进。

从城乡区域统筹发展角度来看，需要“增存并举”优化区域城乡国土空间格局。从国土空间规划实施角度做好“新增与存量土地资源供给有效互动”“政府和市场盘活资源手段有效互动”，以储改结合模式，优化国土空间结构，提升区域资源配置综合效益。同时，建立区（县）域建筑容量调节机制，推动“政府算大账、项目算小账”的实施模式。

 以需定供为导向 

 推动功能定位和市场供给 

珠三角地区是全球制造业基地，旧改项目实施将更加注重全球产业链条和区域产业链条视角下研究推动项目实施，在政府强统筹下，逐步开展从产业引入、产业孵化、产业闭环、基础配套等不同维度考量市场需求与市场供给。

在产业引入方面，逐步采用“负面清单+正面清单激励”方式推动产业转型升级和结构调整；在产业孵化方面，更加注重技术人才引进与培育，从“招商”走向“造商”，通过政府引导基金、扶持资金、股权投资等方式定向孵化具有成长潜力的科技企业；在产业闭环方面，从过去的企业引导战场思维转向战略思维，重点攻克“卡脖子”技术环节和产业链条缺失环节，着力推动“强链补链”；在基础配套方面，推动区域基础设施更新改造，并通过片区整备统筹方式全面提升区域品质和高质量发展空间。

 以全域视角系统谋划为导向 

 提升全要素生产效率 

一是要强化系统思维，以“四全”破解“四化”。

以国土空间规划为引领，从“全区域、全要素、全流程、全产业链”角度来重新考量“三旧”改造工作，将现有的政策体系与全域土地综合整治相融合，综合考虑生产、生活、生态空间的融合与共生，破解“土地碎片化、利用低效化、空间无序化、生态退化”等问题，全面提升全要素生产效率，统筹推动区域高质量发展。

二是要构建区域空间治理体系，建立全要素联动的存量土地再开发机制。

首先，将存量土地再开发空间范围拓展至全域土地资源，结合片区破碎化的土地利用特征，将生态用地、农林用地、永久基本农田、集体经营性建设用地、国有建设用地、宅基地、闲置土地、批而未供土地等纳入整个空间治理框架，探索资源资产组合供应、空间立体复合利用等政策创新。其次，推进全区域“一盘棋”，通过跨镇域要素流转，优化空间布局，探索生态要素实体空间与价值空间分离，实现不同片区利益共享。最后，在国土空间总体规划的指导约束下，重点保障生态空间、永久基本农田范围内或交叉区域建设用地通过复垦复绿进行空间腾挪，拓展“增减挂钩”政策内涵，以建设用地复垦券、建设用地复绿券、林地复垦券交易等手段，建立各类自然资源空间置换与综合平衡机制，激活各类用地指标全流量空间腾挪。

进入高质量发展阶段，过去土地、劳动力、资本、技术等要素红利驱动经济增长已经到了瓶颈期，需要从自然资源、资本、劳动力、人才、技术、制度、空间组织与地理空间、大数据、生态系统、信息、网络、人工智能等全要素重新组合来考虑增长驱动力。存量土地再开发通过释放新的发展空间、完善基础配套、促进产业转型升级、提升城市品质等具体体现，实质性地推动存量固化空间内要素与新时代要素需求供给互动组合，推动生产要素创新性配置，实现全要素生产效率提升，催生新质生产力。

（作者系广东省三旧改造协会秘书长 田光明）

更多阅读：

解码营城智慧：广州如何优化土地资源要素支撑