4月8日，横琴粤澳深度合作区人民法院发布2022—2025年度合作区行政诉讼十大典型案例。此次发布的10个典型案例，涵盖受案范围、主体资格、公共利益、行政处罚、信息公开、工伤责任、行政许可、市场登记等多个领域，集中反映了法院在监督支持行政机关依法行政、依法保障行政相对人合法权益、促进行政争议实质化解方面的司法实践与探索。

本次发布的案例具有鲜明的“导向性”和“针对性”，多个案例对行政执法与司法审查中的前沿问题作出清晰回应。其中，在某混凝土公司诉横琴城规建局案中，法院明确受到行政行为实际影响的其他主体具备行政诉讼原告主体资格，拓展权利保障的覆盖面；在某建设公司诉民生事务局、执委会工伤认定案中，厘清违法分包情形下用工单位承担工伤保险责任不以存在劳动关系为前提，有力保障劳动者的合法权益；在钱某诉商事服务局工商登记案中，确立被冒名登记的虚假登记应予撤销的裁判规则，维护市场登记的公信力。

在行政争议化解机制方面，本次发布的案例凸显了“府院联动”的实践成效。在李某城诉商事服务局工商登记案中，法院并未简单裁判，而是主动与行政机关沟通协调，寻求破解法定代表人涤除难题的创新路径，最终促成当事人撤诉，实现了行政争议的实质性化解。这起案例生动诠释了行政审判从“案件结没结”向“纠纷解没解”转变的工作导向。

此次发布的典型案例，既是横琴法院行政审判实践成果的集中展示，也为合作区行政机关规范执法行为、市场主体依法经营提供了明确的行为指引，为推动琴澳司法规则衔接、服务合作区高质量发展提供了有力的司法服务和保障。

一、受案范围

过程性行政行为不具有可诉性——某体育公司诉商事服务局、执委会责令改正案

基本案情

原告：某体育公司

被告：横琴粤澳深度合作区商事服务局、横琴粤澳深度合作区执行委员会

某体育公司在未依法取得建设工程规划许可的情况下，在横琴东方高尔夫球场内建设了9栋砖墙混凝土结构建筑物及2处铁皮棚。商事服务局经调查认定该建设行为违法，于2023年11月20日作出《责令改正通知书》，认定某体育公司违反《珠海经济特区城乡规划条例》第四十九条及其实施办法第八十八条相关规定，责令其自行拆除上述建筑物。某体育公司不服，向执委会申请行政复议，主张案涉建筑系在政府鼓励投资的背景下建设，只是因国家2004年起暂停新建高尔夫球场政策导致报建手续未能办结，且该球场已在国家多次清理整治中被予以保留，不应简单认定为违法建筑并责令拆除，而应通过补办规划手续等方式处理。执委会经审查作出维持原行政行为的复议决定。某体育公司不服，诉至法院。

裁判结果

合作区法院一审判决认为，商事服务局作出的《责令改正通知书》仅系对某体育公司违法建设行为的确认，并要求其自行改正，未明确逾期不改正将导致强制拆除等法律后果，属于行政执法过程中的过程性行为，未对某体育公司的权利义务产生实际影响，不具备可诉性，据此裁定驳回某体育公司的起诉。某体育公司不服，提起上诉。

珠海市中级人民法院二审裁决：驳回上诉，维持原裁定。

典型意义

对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政机关在行政执法过程中作出的责令改正通知，若仅系对违法事实的确认并要求当事人自行纠正，未设定明确的强制后果或最终处理决定，属于过程性行政行为，不具有独立的、可诉的法律效力，当事人提起行政诉讼缺乏权利保护的必要性。

二、主体资格

受到被诉行政行为实际影响的其他主体具备行政诉讼主体资格——某混凝土公司诉横琴城规建局行政行为案

基本案情

原告：某混凝土公司

被告：横琴粤澳深度合作区城市规划和建设局

2017年，原横琴新区管委会批复同意某象公司临时使用涉案土地建设专供其项目自用的混凝土搅拌站。某混凝土公司作为搅拌站的实际投资建设方及土地使用费缴纳人，长期实际使用该地块，并直接向原横琴新区规划国土局缴纳临时用地使用费等相关费用。某象公司与原横琴新区规划国土局签订的《临时使用土地合同》约定临时用地期限续期至2021年12月26日。期限届满前，某象公司申请续期。2022年5月13日，横琴城规建局作出《复函》，以项目二期主体基本完工、存在对外租赁意向为由，认定不符合续期条件并要求清场复垦。某混凝土公司认为该决定侵害其作为实际使用权人的合法权益，遂提起本案诉讼。本案的争议在于，某混凝土公司作为土地的实际使用人和投资方，而非行政协议的相对方，是否具备就该《复函》提起行政诉讼的原告主体资格。

裁判结果

合作区法院一审认为，关于原告主体资格问题，某混凝土公司虽非案涉《临时使用土地合同》的签订主体，但其作为案涉土地上搅拌站的实际投资建设者、长期使用人及相关费用的直接缴纳主体，其经济利益与案涉土地的持续使用存在直接且明确的关联。横琴城规建局作出的《复函》直接决定了某混凝土公司能否继续使用土地并进行经营，对其合法权益产生了明确、具体的实际影响，因此某混凝土公司与被诉行政行为具有法律上的利害关系，是本案的适格原告。在此基础上，法院进一步审查行政行为的合法性，认定横琴城规建局作出复函所依据的主要证据不足且程序违法，故判决撤销被诉《复函》，责令横琴城规建局在法定期限内重新作出行政行为。该案当事人均未提起上诉，一审判决已生效。

典型意义

与具体行政行为有法律上利害关系的当事人，既可能是该具体行政行为直接针对的对象，也可能是受到具体行政行为实际影响的其他主体。行政机关作出的行政行为若对公民、法人或其他组织的合法权益产生实际影响，该公民、法人或组织即具备行政诉讼原告主体资格。

三、公共利益

对涉及业主共有利益的行政行为提起诉讼原告需符合法定条件——鲍某秋等十三人诉横琴城规建局不履行法定职责案

基本案情

原告：鲍某秋等十三人

被告：横琴粤澳深度合作区城市规划和建设局

中某公司系某口岸大厦项目的开发商，案涉项目未建造完毕，鲍某秋等十三人已经按照合同约定支付全部购房款。鲍某秋等十三人认为中某公司存在自行收存商品房预售款的行为，横琴城规建局作为市、县房地产交易登记机构和《商品房屋预售款专用账户监督管理协议（一）》约定的监管机关，具备监督管理资金监管账户的法定职责，但是横琴城规建局未对中某公司自行收存商品房预售款的违法行为进行监督管理，最终导致案涉项目无法交付，怠于履行行政职责的行为违法。为此，鲍某秋等十三人诉至合作区法院，要求确认横琴城规建局未履行法定监管职责的行为违法。

裁判结果

合作区法院一审认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”本案中，鲍某秋等十三人起诉请求确认城规建局未对中某公司开发的某口岸大厦项目的商品房预售资金履行法定监管职责的行为违法，而行政机关是否履行该行政职责属于涉及业主共有利益的行政行为，鲍某秋等十三人若对该行为不服，应通过业主委员会起诉；业主委员会不起诉的，应通过专有部分占建筑面积过半数或者占总数过半数的业主提起诉讼。但鲍某秋等十三人既不通过业主委员会，亦未举证证明其达到专有部分占建筑物总面积过半数或占总户数过半数的业主要求，其径行以部分业主个人名义提起本案诉讼，不具备原告主体资格。据此裁定驳回鲍某秋等十三人的起诉。鲍某秋等十三人不服，提起上诉。

珠海市中级人民法院二审判决：驳回上诉，维持原裁定。

典型意义

业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。对于涉及业主共有利益的具体行政行为不服的，当事人既不通过业主委员会，亦未举证证明其达到专有部分占建筑物总面积过半数或占总户数过半数的业主要求，其径行以部分业主个人名义提起本案诉讼，不具备原告主体资格。

四、行政处罚

合伙企业合伙人就其应分得的企业经营所得依法负有纳税义务——黄某贵诉横琴税务局、广东省税务局征缴税款案

基本案情

原告：黄某贵

被告：国家税务总局横琴粤澳深度合作区税务局、国家税务总局广东省税务局

黄某贵原系某合伙企业有限合伙人，认缴出资额100万元，占比4.63%。该合伙企业2021年度因股票减持取得重大收益，形成利润2700余万元。根据合伙企业“先分后税”原则及财税相关规定，黄某贵作为合伙人需就其应分得的经营所得缴纳个人所得税。2022年6月，黄某贵将其合伙份额转让给普通合伙人杨某文并退伙。2024年2月，该合伙企业就2021年度利润为黄某贵办理个人所得税更正申报，申报其应纳税所得额125万余元，应纳税额37万余元。因黄某贵逾期未缴纳，横琴税务局于2024年8月作出《税务事项通知书》，责令其限期缴纳上述税款及滞纳金。黄某贵不服，申请行政复议，广东省税务局复议维持该征税行为。黄某贵诉至法院，主张其未实际分得利润且已退伙，不应承担纳税义务，请求撤销被诉通知书及复议决定，并退还已缴税款。

裁判结果

合作区法院一审认为，黄某贵作为某合伙企业2021年度的个人合伙人，其纳税义务基于合伙企业“先分后税”的法律规定产生，应纳税所得额的确定与其是否实际取得利润分配无关。黄某贵与某合伙企业之间的权利义务纠纷可另循途径解决。据此判决驳回黄某贵的全部诉讼请求。该案当事人均未提起上诉，一审判决已生效。

典型意义

合伙企业个人合伙人基于“先分后税”原则，对其作为合伙人期间合伙企业的生产经营所得（包括已分配利润及当年留存利润）依法负有个人所得税纳税义务。该纳税义务不因合伙人退伙或未实际取得利润分配而免除。

五、信息公开

行政机关就自身法定职责外未能公开的政府信息已说明理由或依法提供了查询指引的，应当认定其已依法完成了政府信息公开职责——蔡某诉横琴城规建局政府信息公开案

基本案情

原告：蔡某

被告：横琴粤澳深度合作区城市规划和建设局

蔡某系某口岸大厦项目商品房买受人，因该项目存在逾期交付及实际使用障碍等问题，为核实项目合规性及推进权益维护，蔡某于2023年11月向横琴城规建局提出政府信息公开申请，请求公开涉及开发企业资质、规划许可、施工许可、预售许可、竣工备案等共计十大类、54项政府信息。横琴城规建局收到申请后作出被诉《政府信息公开答复书》，对申请事项逐项分类处理：对其制作或保存的13项信息提供了纸质附件予以公开；对不属于其制作或获取的9项信息，明确答复该信息不存在并说明了理由；对已移交珠海市城市建设档案馆的2项信息，依法告知其向档案馆查询；对内容不明确、需加工汇总的3项信息，说明无法提供；对属于其他行政机关职能的1项信息，告知其向横琴粤澳深度合作区统计局咨询。蔡某认为横琴城规建局对部分信息以“未制作或未获取”为由不予公开，未履行合理说明义务，侵害其知情权，遂诉至法院，请求撤销该答复并责令重作。

裁判结果

合作区法院一审认为，横琴城规建局在法定期限内对蔡某的信息公开申请进行了全面检索、分类处理及答复，对可公开信息均已公开，对不属于其公开职责或不存在的信息已履行法定告知和说明理由义务，答复内容合法，程序正当。故判决驳回蔡某的诉讼请求。该案当事人均未提起上诉，一审判决已生效。

典型意义

行政机关对政府信息公开申请的答复，应严格遵循“谁制作、谁公开，谁保存、谁公开”原则。对于属于本机关职权范围内制作或保存的政府信息，应当依法予以公开；对于不属于本机关公开职责、本机关未制作或未获取的政府信息，行政机关已履行合理检索义务，并就信息不存在、非本机关负责等情形作出明确告知、充分说明理由，或依法提供了有效查询指引的，应认定其已全面履行法定告知和说明义务，依法完成了政府信息公开职责。申请人泛化申请内容、超出行政机关法定职责范围的主张，人民法院不予支持。

六、工伤责任

具备用工主体资格的承包单位应就违法分包致工伤承担工伤保险责任——某建设公司诉民生事务局、执委会工伤认定案

基本案情

原告：某建设公司

被告：横琴粤澳深度合作区民生事务局、横琴粤澳深度合作区执行委员会

某海洋世界公司系建设单位，某达公司系海洋科学馆维生系统自控电控系统工程项目总承包方，其将PLC柜与操作箱、桥架、线管和线缆等现场安装工作劳务分包给某建设公司。某建设公司在承接工程后，又将上述施工工程交由梁某卓承包。梁某卓招用冯某艺等人以施工班组名义进驻项目工地从事电工作业。2020年11月20日，冯某艺在安装电控柜过程中被砸伤。冯某艺于2021年2月5日向社会保险行政部门申请工伤认定。民生事务局经调查核实作出《认定工伤决定书》，认定冯某艺受伤属于工伤，并确定某建设公司为工伤保险责任单位。某建设公司不服该认定，向执委会申请行政复议。执委会经审查作出维持原工伤认定行为的行政复议决定。某建设公司不服，以其与冯某艺不存在劳动关系等为由，向合作区法院提起行政诉讼。

裁判结果

合作区法院一审认为，某建设公司作为具备用工主体资格的承包单位，违法将工程分包给不具备用工主体资格的自然人，该自然人招用的冯某艺在施工中受伤，依照《人力资源和社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）第七条及《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项规定，某建设公司应承担工伤保险责任。据此判决驳回某建设公司的全部诉讼请求。某建设公司不服，提起上诉。

珠海市中级人民法院二审判决：驳回上诉，维持原判。

典型意义

在建筑工程分包情形下，工伤保险责任主体的认定与是否存在劳动合同关系并不存在必然关联，应以是否具备用工主体资格以及是否存在违法分包行为为判断标准。具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务分包给不具备用工主体资格的组织或自然人，该组织或自然人招用的劳动者在从事承包业务时因工受伤的，由该具备用工主体资格的承包单位承担工伤保险责任。

七、安全责任

违法分包的承包单位负责人需对施工单位安全生产事故承担管理责任——某工程公司负责人刘某平诉商事服务局行政处罚案

基本案情

原告：刘某平

被告：横琴粤澳深度合作区商事服务局

2022年8月12日，合作区发生一起污水检查井内有限空间作业较大事故，造成3人死亡。事故直接原因为作业人员未采取安全措施下井作业及盲目施救。事故调查报告认定，某工程公司作为天羽道雨污水管线修复工程的承包单位，将工程违法分包给某水电装饰公司，且未对某水电装饰公司在涉事管段实施的封堵管道、清淤排污作业履行统一协调、管理职责，未及时消除生产安全事故隐患。刘某平作为某工程公司法定代表人及安全生产第一责任人，未有效督促、检查本单位安全生产工作，对事故发生负有责任。商事服务局根据《中华人民共和国安全生产法》相关规定，对刘某平作出罚款行政处罚。刘某平诉至法院，主张某工程公司非事故作业责任主体，相关封堵清淤作业已超出其合同范围，请求撤销处罚决定。

裁判结果

合作区法院一审认为，根据某工程公司与总包单位签订的分包合同协议书显示，某工程公司承包范围包含事故管段，且检测服务工作必然涵盖前期封堵管道、清淤排污等辅助作业。某工程公司违法分包后未履行法定安全生产统一管理职责，刘某平作为主要负责人未及时消除事故隐患。据此判决驳回刘某平的诉讼请求。刘某平不服，提起上诉。

珠海市中级人民法院二审判决：驳回上诉，维持原判。

典型意义

建设工程承包单位违法将业务分包的，应对分包单位的安全生产承担管理职责。承包单位未履行法定安全生产管理职责，导致分包单位作业过程中发生生产安全事故的，承包单位及其主要负责人应依法承担相应行政责任。

八、行政许可

非法转让行政许可的主体应就未按许可要求实施的作业承担直接实施违法行为的法律后果——某体育公司诉商事服务局、执委会行政处罚案

基本案情

原告：某体育公司

被告：横琴粤澳深度合作区商事服务局、横琴粤澳深度合作区执行委员会

某体育公司系《排水许可证》的排水户，其通过与某文旅公司签订《承包经营合同》的形式将《排水许可证》所涉及的某高尔夫球场（包括场地及排水设施）交由某文旅公司经营使用。商事服务局联合城规建局、供排水公司检查发现，某高尔夫球场内会所下方原排污管道因地基下沉导致破裂，管道外露，污水无法通过排污管道排入城镇排水设施，现直排入会所下方土壤，建筑物下方可见大量积水。2024年4月22日，商事服务局经调查核实对某体育公司作出《行政处罚决定书》，认定某体育公司不按排水许可证的要求排放污水的行为，违反了《珠海经济特区排水管理条例》第二十三条第一款的规定，并作出罚款3万元的行政处罚决定。某体育公司不服，向执委会申请行政复议。执委会作出维持原行政处罚的复议决定。某体育公司就此提起行政诉讼认为，依据《承包经营合同》约定，排污管道维护系某文旅公司应承担的义务，某文旅公司未履行排污管道的维护导致的问题，商事服务局应该对某文旅公司进行处罚。并且认为法律上的“排水户”并不是以许可证的记载为依据，而是以实际排放污水的单位或者个人为排水户。

裁判结果

合作区法院一审认为，行政许可是公民、法人或其他组织经批准从事特定活动的依据，依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。某体育公司作为《排水许可证》的排水户，其通过以与横琴文旅公司签订《承包经营合同》的形式将不得转让的许可证以企业承包的形式转让给他人使用。非法转让许可证、允许他人使用其公司的场地及排污设施，未按照《排水许可证》的要求进行排污的，应当据此认定其直接实施了违法排放污水的行为，相应的违法后果理应由某体育公司承担。据此判决驳回某体育公司全部诉讼请求。该案当事人均未提起上诉，一审判决已生效。

典型意义

依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。当事人经许可取得《排水许可证》，具有严格按照该许可证的内容从事合法排污行为的义务。非法转让许可证、允许他人使用其场地及排污设施、未按照《排水许可证》的要求进行排污的，应据此认定其直接实施了违法排放污水的行为，相应的违法后果理应由该当事人承担。

九、市场登记

当事人被冒名的虚假登记依法应予撤销——钱某诉商事服务局工商登记案

基本案情

原告：钱某

被告：横琴粤澳深度合作区商事服务局

第三人：珠海某艺术管理有限公司

钱某向商事服务局提交《撤销登记申请表》，并在后续调查过程中称其本人仅同意成为公司监事，但从未表示过要成为公司的股东，相关股东会决议等申请材料中的签名亦并非其本人所签，案涉登记为虚假登记，应当予以撤销。商事服务局抗辩认为，其已尽到形式审查义务，即便案涉材料并非钱某亲笔签名，但钱某作为公司监事，对公司变更登记应该知晓，但其并未就此作出明确拒绝，应当据此认定其有成为公司股东的真实意思表示，故作出不予撤销该次变更登记及该次登记中将钱某登记为股东的登记事项的决定。钱某不服，诉至法院请求撤销上述行政行为。

裁判结果

合作区法院一审认为：从雅某轩公司变更登记情况来看，没有证据表明钱某有作出过成为雅某轩公司股东的真实意思表示，案涉变更登记行为所依据的材料中钱某的签名经鉴定不是其本人所签，案涉登记行为所依据的基础事实缺失。且从商事服务局调查获取的证据材料来看，没有证据表明钱某有实缴出资的行为或认缴出资的真实意思表示，其亦未分享公司利润或收取雅某轩公司的报酬。

尽管钱某有被邀请参与过公司开业仪式，但不足以证明其实际参与过公司经营管理，应当据此认定钱某对于其被冒名登记为雅某轩公司股东并不存在过错。尽管商事服务局在作出案涉变更登记时已就申请材料尽到形式上审慎审查义务，不存在过错，但雅某轩公司利用虚假材料申请工商变更登记，显然已构成以欺骗手段取得工商变更登记的情形，应当据此认定构成虚假登记，商事服务局据此作出不予撤销市场主体登记的决定不当，应当予以撤销，同时应当对将钱某登记为雅某轩公司股东的虚假登记事项予以撤销。该案当事人均未提起上诉，一审判决已生效。

典型意义

在当事人被冒名登记情形下，应审查其对登记行为是否知情且同意或默示认可。在当事人身份信息被冒用是完全违背其意志的侵权行为，而非其默许的结果，其没有实缴出资行为或认缴出资的意思表示，亦未参与公司经营管理或获益的情况下，应当据此认定冒名登记违背当事人意愿，市场监督管理部门的登记行为构成虚假登记，依法应予撤销。

十、府院联动

“府院联动”是实质化解行政争议的“金钥匙”——李某城诉商事服务局工商登记案

基本案情

原告：李某城

被告：横琴粤澳深度合作区商事服务局

李某城与某管理公司请求变更公司登记纠纷一案，经合作区法院生效判决，判令某管理公司办理工商变更登记，解除李某城法定代表人职务。因某管理公司未履行判决，李某城向合作区法院申请强制执行，合作区法院据此向商事服务局发出《协助执行通知书》，要求其协助办理法定代表人变更登记。商事服务局复函认为，法定代表人变更属于依申请登记行为，其无权主动变更，且该事项不属于法定可协助执行范围，故未予协助。李某城遂以商事服务局拒绝履行协助执行义务为由，向合作区法院提起行政诉讼，请求判令商事服务局在15日内作出涤除其法定代表人的工商登记事项。

处理结果

合作区法院了解到，李某城因法定代表人身份问题被多个法院采取限高措施，导致李某城的工作、生活无法正常进行。审判人员多次与李某城进行沟通，打消李某城对行政机关的疑虑和不信任。合作区法院又积极与商事服务局对接，建议其在依法行政的基础上多角度积极寻求解决办法。最终，商事服务局在工商登记页面明确载明依据法院判决涤除李某城法定代表人身份，促使李某城主动撤诉结案，有效实现行政争议实质性化解。

典型意义

一方面，行政机关根据人民法院的生效裁判或协助执行通知书作出的执行行为不具有可诉性，这是行政诉讼受案范围的明确规定；另一方面，如何实质化解行政争议始终是行政和司法机关需要思考的问题。

行政执法一头连着各级政府，一头连着人民群众，直接关系人民群众对党和政府的信任、对法治的信心。实质性化解行政争议，是有效解决行政审判“案结事不了”、程序空转等突出问题的有效抓手，更是促进“官”“民”和谐的重要方式。行政审判要针对行政争议产生的基础事实和人民群众的实质诉求，充分利用“府院联动”机制等多种途径手段，运用灵活有效的协调化解方式，一揽子化解诉请争议及关联争议，不仅要在程序上终结案件，而且要有效实现当事人的实质诉求，促进“官”“民”和谐。

南方+记者 蒋欣陈