赋予镇新的发展能级，向镇要新的发展增量、更高发展质量。

近期，中山市有两大重磅文件发布或启动意见征集：继《中山市国土空间总体规划（2021-2035 年）》（以下称《规划》）印发后，《中山市全面推进“百县千镇万村高质量发展工程”实现三年初见成效行动方案》（下称《行动方案》）启动意见征求。这两份文件，有一个共同的关键词：镇域提级。

《行动方案》提出，中山将“按照小城市标准规划建设坦洲、古镇、黄圃、三乡、三角等5个中心镇”，提升专业镇发展能级，形成一批主导产业突出、技术创新活跃、辐射带动效应明显的发展样板。

古镇镇人民广场。  叶志文 摄。  南方+ 叶志文 拍摄

《规划》则提出，中山将构建“1+2+3”全域城镇空间格局，构建“市域主中心—片区中心—重点镇”的三级城镇职能结构体系。通过提升城镇中心规模能级，发挥其他节点吸纳人口和带动地区发展作用，中山将进一步强化镇街联城带村的节点功能，统筹推进城乡融合发展，形成片区式、多中心、网络化、集约型的全域城镇空间格局。

作为全国为数不多不设县区的“直筒子市”，中山实施“百县千镇万村高质量发展工程”（下称“百千万工程”）的主战场主阵地在镇街，破解区域发展不平衡、实现高水平均衡发展的关键节点也在镇街。在“十四五”规划收官之年、“十五五”规划编制谋划之年，在深中通道通车一周年重要节点，中山正从能级、空间、体制等维度着手，发起一次镇域格局变阵，重构城镇规模等级结构体系，重塑城镇空间发展格局。

建设片区中心，优化空间布局

在“市直管镇”的扁平化行政管理体制下，中山走出了传统专业镇经济的路子，以“一镇一品”的模式孕育了众多经济强镇。但也正是在这样的行政管理和镇域经济架构，决定了中山城镇建设不会以单一核心展开，难以避免镇域“摊小饼”的发展模式。

“要破解这些发展瓶颈，中山需要从全局着眼，绘制一张城市发展‘新蓝图’。”中山大学政治与公共事务管理学院教授张紧跟表示，中山传统专业镇经济，当前面临产业发展同质化、传统产业增速放缓、资源配置重复浪费等问题，以镇街为主导推动镇域经济发展的模式已经难以为继。分散、割裂的镇域空间格局和资源布局现状，导致镇街对高端发展要素的吸引力和承载力不足，难以集聚高水平的创新资源支撑高质量发展，不利于新型城镇化的顺利推进。

位于黄圃镇的格兰仕全自动化生产线。 叶志文 摄。 南方+ 叶志文 拍摄

破局的关键，在于重构城镇空间格局。对中山而言，镇街一头连着“城”，一头接着村，是实施“百千万工程”的关键一环。镇域空间，是中山统筹规划国土空间资源布局的重中之重，也是此次《规划》重点统筹的三类空间之一。

根据《规划》，为优化城镇体系，中山将构建“1+2+3”全域城镇空间格局。实施“百千万工程”，提升城镇中心规模能级，发挥其他节点吸纳人口和带动地区发展作用，强化镇街联城带村的节点功能，统筹推进城乡融合发展，形成片区式、多中心、网络化、集约型的全域城镇空间格局。

张紧跟认为，通过镇域空间规划，引导“一镇”发挥带动“一片”乃至“一域”，以城镇的“点”，带动镇域发展的“面”，可有力破解以往“一镇孤行”的发展瓶颈。

《规划》还提出构建“市域主中心—片区中心—重点镇”的三级城镇职能结构体系。市域主中心（中心城区+火炬开发区+翠亨新区），为全市及周边地区提供高等级生产与生活服务；作为片区中心，“小榄—古镇”“坦洲—三乡”“黄圃—三角”为各片区及周边地区提供综合型生产与生活服务；东凤、南头、沙溪、横栏等重点镇，则着重强化产业升级，提升城镇服务功能，加强产业发展对城镇的支撑能力。

鸟瞰中山城区。 叶志文 摄。 南方+ 叶志文 拍摄

中山市委政研室副主任、市“百千万工程”指挥办副主任李雪欣表示，构建“市域主中心—片区中心—重点镇”三级城镇职能结构体系，这一规划拉大了城市框架，打破镇街主导的发展模式，形成了片区发展、多中心的发展架构，可以更大范围统筹整合人力、土地、资金等要素，更好统筹发挥各镇街资源优势，这是中山推动“百千万工程”、高质量发展、现代化建设的迫切需要。

近年来，中山持续深化“市直管镇”体制改革，加大市级统筹，推动产业空间、公共服务等按片区布局。例如，跨镇街片区规划建设十大现代主题产业园，按流域统筹水污染治理，同时推动优质公共服务资源下沉基层，为构建多层次城镇结构体系打下良好基础。

入选省级试点，带动能级跃升

中山镇域经济发展的另一痛点，是镇街“小马拉大车”。

中山靠传统专业镇经济起家，强镇共同创造了镇域经济的辉煌，但也长期受困于“权责不对等”的困扰。实际上，从撤县设市之初，中山市就已启动探索事权下放。针对当时各镇区引进外资势头迅猛的形势，为了满足镇区对招商引资项目审批的需要，1992年，中山市向小榄等镇区下放“三资”企业项目审批权，试行一年多后，又将该项事权向全市所有镇区下放。

过去30多年间，随着数千项事权下放到镇街，中山各镇街在发展中遇到的实际难题得到解决，镇域经济活力不断被激活，孕育了特色鲜明的专业镇产业集群。

但经济社会在持续发展，扩权强镇改革无法一蹴而就。张紧跟认为，尽管中山积极实施过多轮简政强镇事权改革，一定程度上扫除了镇街在发展中遇到的制度障碍，但未能从根本上解决经济强镇面临的“人大衣小”的问题。

去年，中山市坦洲、古镇、黄圃、三乡、三角5个镇入选广东省小城市标准规划建设中心镇试点名单，为中山镇提升发展能级带来了新的契机。去年以来，5个中心镇围绕全面深入推动“百千万工程”实施的目标，也启动了相关探索。

坦洲镇中心片区。叶志文 摄。 南方+ 叶志文 拍摄

如何通过提高规划建设标准，实现为镇域赋能，推动从“镇”到“城”的蝶变？

《广东省中心镇按照小城市标准规划建设指引（试行）》（下称《指引》）从产业发展、基础设施、公共服务、品质提升、综合治理、城乡融合等方面，对按小城市标准规划建设中心镇给出了具体的指引和要求。

例如，在产业发展方面，《指引》提出，要提升产业平台能级，应推动各类开发区、产业集聚区、产业园等平台整合升级，推动企业入园区集聚发展，提高产业平台企业集聚度。应推动园区数字化改造，宜引进孵化器、加速器、众创空间等创新平台，开展智能化设计、智慧化生产等智慧应用。应加大产业集群和科技领域项目招引，推动产业集群数字化转型。

再如，综合交通设施建设方面，《指引》提出，现有国省道“穿镇过街”路段，按照城市道路标准提升改造。其他道路，按照城市道路标准完善交通安全设施。

提级规划建设中心镇的理念，也融汇到了新版的国土空间规划中。《规划》明确提出，要提升城镇中心规模能级，着重强化产业升级，提升城镇服务功能，加强产业发展对城镇的支撑能力。

位于三角镇的依顿电子生产车间。 叶志文 摄。 南方+ 叶志文 拍摄

张紧跟认为，中山在“市直管镇”行政架构下发展专业镇经济取得的成绩不容否认，镇域整合必须尊重历史、尊重现实。对于中山来说，强“市域主中心”和强中心镇的“双强”发展思路是合理的，优化提升市镇“多中心”格局，也是实现镇域整合的必由之路。提升“市域主中心”能级，是实现市域整合的关键；提升“中心镇”能级，则是推动镇域整合的核心。目前，中山需要“双管齐下”，推动镇域经济跃升。

建立事项清单，推动强镇扩权

要真正实现镇街发展能级的提升，必须走好扩权赋能这条路。

张紧跟介绍，提升镇域发展能级的主要路径有两种。一种是通过行政区划调整，将镇街直接升格为区或县级市；另一种，是在不改变镇原有行政级别的前提下，通过赋权实现强镇。

通过国家新型城镇化综合试点完成“镇改市”的浙江龙港，就是前者的典型案例。2019年9月25日，龙港镇从浙江省苍南县分立出来改为县级市，成为全国首个“镇改市”，也是目前唯一一个。

2022年以来，国家明确了“严格控制撤县建市设区”的要求。中央全面深化改革委员会第二十六次会议强调：“要坚持行政区划保持总体稳定，做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改。”

张紧跟表示，实践经验证明，对镇街行政区划进行结构性调整带来的社会运行成本剧增，往往导致改革成本大于实际收益。这也是多年来各地不断提出行政区划改革计划却大多未能真正实施的原因。基于各方面的因素，对于中山来说，通过调整行政区划实现“强镇”，显然也是不现实的。

“按照小城市标准规划建设中心镇”，为中山“扩权强镇”提供了新的路径。

鸟瞰三乡镇。 叶志文 摄。 南方+ 叶志文 拍摄

《行动方案》提出，中山将深化镇街行政管理体制改革，推进扩权强镇和强镇扩权改革，持续完善事权下放动态评估调整机制。深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革，支持火炬开发区、翠亨新区在市级权限内率先复制应用深圳经验，支持小榄镇积极探索城乡融合高质量发展新模式。综合考虑不同镇街特点和功能定位，全面建立镇街履行职责事项清单，优化市级部门和镇街权责关系，确保镇街对下放事权接得住、管得好。

“中山推动强镇提级发展，可行性较高。”李雪欣表示，经过多年发展，中山从“一镇一品”发展成为“多镇一品”模式，各镇街协作日益紧密，产业关联性较强，产业集群分布的条块较清晰，北部智能家电、西部照明灯饰、东部先进装备制造等产业带都已形成相当的规模。此外，中山城乡一体化水平高。长期以来，中山致力于城乡统筹建设，基本实现了城乡发展规划、经济布局、公共服务、创业就业服务等一体化，城乡发展协调，城乡居民收入比1：1.4，已连续11年保持全省最低。这都为镇街协同提级发展奠定了坚实的基础。

农业农村部乡村振兴专家委员会委员、广东省人民政府决策咨询顾问委员会委员张红宇认为，从广东全省来看，中山是个典型的区域样本，各镇街之间存在区域发展不平衡的情况，但是城乡协调发展又走在全省前列。因此，中山探索城乡一体规划、推动高质量区域均衡发展的经验，对全省具有重要借鉴意义。

“要坚持一张蓝图绘到底，发挥各镇街的比较优势，不搞‘一刀切、齐步走’，切忌城乡规划发展‘两张皮’，以更高标准规划建设好中心镇这个重要节点，以强镇带弱镇，以镇街带全域。相信中山能为广东破除城乡二元结构，探出一条新路。”张红宇表示。

采写：南方+记者 何伟楠

摄影：南方+记者 叶志文