凡事预则立，不预则废。国土空间总体规划就是城市发展的“预”，无论是城市山江湖海等自然资源的开发保护，还是城镇、产业空间的安排，都依托于规划的指引和约束。

近日，在前期成功获得省政府批复后，惠州市自然资源局正式印发《惠州市国土空间总体规划（2021—2035年）》（下称《总规》），统筹安排全域全要素空间资源布局，支撑惠州打造广东高质量发展新增长极、粤港澳大湾区高质量发展重要地区和更加幸福国内一流城市，预计到2035年，惠州的经济实力、发展质量跻身全国一流城市行列。

与此同时，《总规》明确了城市国土空间开发保护、生态保护和城镇体系发展策略，如谋划“1+1+1”国土空间开发保护格局、筑牢“北屏南湾，一江多廊”生态保护格局、打造五级城镇体系结构以及构建复合高效交通网络等，延伸至城市发展方方面面。

当下，惠州正加速融深融湾，全力发展实体经济，纵深推进“百县千镇万村高质量发展工程”（下称“百千万工程”），《总规》的印发实施将如何引导城市新发展？

城市目标

10年后常住人口850万，建成湾区现代化城市

作为粤港澳大湾区重要节点城市，惠州拥有突出的土地空间优势和生态环境优势，随着产业集聚发展，未来有望成为大湾区新增人口和产业功能的重要承载节点。

在城市地区生产总值首次“破6”，达到6136.4亿元，并成功晋升全国GDP50强的城市发展新阶段，《总规》在发展目标任务和资源要素配置规则上予以明确，为百尺竿头的惠州城市建设和产业发展提供指引。

文件显示，规划期限为2021年至2035年，近期至2025年，远景展望至2050年，对城市未来10年—35年进行科学指引。范围包含市域和中心城区两个层次，其中，市域范围包括惠州行政辖区内全部陆域和管辖海域国土空间，中心城区范围包括桥东、桥西、江南、江北、龙丰、河南岸、水口、小金口和林场8个街道和1个林场，总面积338.47平方公里。

惠州未来会成为什么样子？《总规》提出打造“广东高质量发展新增长极、粤港澳大湾区高质量发展重要地区、更加幸福国内一流城市”的建设目标；明确城市性质为：国家历史文化名城、粤港澳大湾区重要节点城市、世界级绿色石化产业高地、珠江东岸先进制造业产业集群重要城市。

不难看出，无论是城市目标还是性质，几乎都是对于前期惠州提出的城市发展策略的落实。但也有新意，“新增长极”“一流城市”的目标如何达成，具体的建设时间表等备受市民关注的内容，在规划中有了明确的标准和排期。

《总规》指出，惠州今年将经济实力跃上新台阶，产业竞争力更具新优势，经济社会实现高质量跨越式发展，建设更加幸福的国内一流城市；2035年将基本实现社会主义现代化，经济实力、发展质量跻身全国一流城市行列，建成粤港澳大湾区现代化城市；2050年，惠州全面建成中国特色社会主义现代化大都市，成为人与自然和谐共生、经济发展水平位居全国前列、社会和谐安定有序、文化魅力蜚声海外的活力宜居典范城市。

结合城市能级的跃升和产业发展集群，在现有的600多万人口基础上，《总规》预估2035年惠州市域常住人口规模将达到850万人左右，城镇化率达到85%左右。城市将按实际服务管理人口950万人的需求配套基础设施和公共服务设施，按照千万级人口需求预留远景国土空间格局和相应资源配置能力。

空间格局

打造“丰脊拥湾，山海联动”城市空间格局

城市土地广、自然资源禀赋……并不意味着在城市发展中可以随意使用，而是应该有节奏、分区域，无论是城镇扩容、产业发展，还是资源开采等，都应坚持“生态优先、绿色发展”理念，在保护中开发，在开发中保护。

对此，《总规》统筹划定“三区三线”，结合城市自然地理格局、社会经济发展趋势和主体功能区战略布局划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界“三线”，科学划定农业空间、生态空间、城镇空间“三区”。

为何说科学？源于各功能区精准服务于城市发展需求。例如，参与“双区”建设、支撑实体经济高质量发展和提高民生配套水平等功能的重点地区就优先被纳入城镇开发边界，确保城市建设高效落实。

“7个工业园区在规划中就完全被纳入了城镇开发边界内，这也为园区产业的落户发展打下坚实基础。”市自然资源局有关负责人介绍。

依托“三区三线”，规划还将优化构建市域空间格局，在市域层面，以“丰”字交通主框架为支撑，串联城市发展重点功能片区，打造“交通引导产业、产业支撑城市”的空间布局。在强化市域空间统筹基础上，沿罗浮山、象头山、莲花山等自然山体和海岸线等界限，谋划“丰脊拥湾，山海联动”的“1+1+1”国土空间开发保护格局。

具体到何谓“1+1+1”保护格局？即把全市划分为1个生态发展区、1个城市发展区和1个海洋发展区，引导各区域因地制宜差异化发展。

其中，生态发展区打造粤港澳大湾区“绿色花园”，坚守生态屏障，探索“两山”价值转化的新路径。通过加强罗浮山、南昆山、莲花山与珠三角外围连绵山体的协同保护，筑牢粤港澳大湾区外围丘陵浅山生态屏障。

城市发展区则建设集聚高效的“活力城市”。结合重点项目及千亿级园区等重点平台，优先保障增量国土空间资源供给，打造惠州建设“广东高质量发展新增长极”主战场，塑造惠州建设“粤港澳大湾区高质量发展重要地区”样板区，实现存量空间盘活利用和城市品质全面提升。

海洋发展区则将塑造兼具经济发展动力和宜居品质的“魅力海湾”。以海岸带为载体协调陆海开发“大格局”，推动陆海生产生活空间相协调，以世界级港口群和临港产业集群支撑广东沿海经济带建设。

城乡融合

构建“三区一带”农业空间，支撑城乡融合发展

“百千万工程”深入推进，惠州镇村迎新发展。《总规》对此同样高度关注，将引导构建“三区一带”农业空间格局，支撑城乡融合发展。

其中，“三区”为现代都市农业区、城乡产业融合区、惠美乡村优势区，“一带”为农旅一体滨海经济带。

具体到内涵，现代都市农业区主要包括惠城区横沥镇、芦洲镇、水口街道、汝湖镇和惠阳区平潭镇等近郊地区，依托区位优势和农业生产基础，高质量推进都市现代农业发展；城乡产业融合区引导农业农村发展与城市更新紧密结合，建设农业产业强镇和示范村；惠美乡村优势区打造绿色农产品生产供应基地，建设集山地绿色生产、山水田园观光、农事体验、登山健身、休闲度假等于一体的山地生态农业经济圈；农旅一体滨海经济带则以海洋资源、传统文化为依托，打造高品质农旅滨海经济带，促进滨海休闲旅游、渔业产业、海洋牧场发展。

立足农业空间格局，未来依托各地农业资源条件，将大力推进惠州优势特色农产品产业集群和省级特色农产品优势区建设，做强做精丝苗米、马铃薯、梅菜、荔枝等国家地理标志农产品，推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产。支撑粤港澳绿色农产品生产供应基地、粤港澳大湾区“菜篮子”基地建设，增加绿色优质农产品供给。

除了农业，乡镇产业也将得到有序发展。通过因地制宜合理安排建设用地规模、结构和布局及配套公共服务设施、基础设施，有效保障农村产业融合发展用地需要，引导乡村产业在县域范围内统筹布局，深入推进农村一二三产融合发展。

与此同时，生态空间保护格局也将有序搭建。《总规》称，依托城市多样化的生态资源要素，城市将加快筑牢“北屏南湾，一江多廊”生态保护格局，巩固粤港澳大湾区外围丘陵浅山生态屏障，以南昆山、罗浮山、莲花山等山脉为核心的粤港澳大湾区外围丘陵浅山生态屏障整体保护，筑牢生态安全屏障；构筑南部蓝色生态保护湾，加强滨海湿地、入海河口、红树林、珊瑚礁、海岛等典型海洋生态系统保护修复；以及建设多功能生态廊道，维系生态系统的完整性。

值得注意的是，惠州还将在规划体系下引导实施生态系统修复治理，分别实施山体修复、林相修补、水土流失治理和地质灾害防治，饮用水水源保护区分级管理，受损海岸线生态修复和污染源综合治理，以及海岸线分类分级管控等，让人与自然和谐共生发展。

资源配置

构建五级城镇体系，土地优先支持产业

人口稳增、能级提质，《总规》在勾勒出城市未来美好的同时，明确了城市接下来要走的路。

城市建设如何推进？文件提出构建起“主中心—副中心—县城—重点镇—一般镇”的五级城镇体系结构。明确以惠城（含仲恺）为主中心，重点布局行政管理、科技创新、总部金融、文化交往等功能；惠阳（含大亚湾）为副中心，围绕对接深圳都市圈建设，以商务服务、产业发展、文化旅游为主导功能，完善城市综合配套功能，预留市级公共服务设施建设空间。

与此同时，充分发挥惠东、博罗和龙门三县县城的县域辐射带动能力，提高公共服务设施配置水平，引领就地就近城镇化。划定21个重点镇和29个一般镇，强化综合服务和特色产业功能，满足邻近乡村地区居民的基本公共服务和就业需求。

在产业发展策略上，《总规》要求全面支撑“2+1”现代化产业集群高质量发展。强化大亚湾经济技术开发区、仲恺高新技术产业开发区和中韩（惠州）产业园等国家级园区的空间资源保障，在周边地区预留园区扩区空间；集中各县（区）空间资源，引导产业资源集中布局，支撑建设惠城高新科技产业园、惠阳（象岭）智慧科技产业园、惠州新材料产业园等7个千亿级工业园区，并鼓励和引导园区外工业企业向工业园区集聚，引导新增工业项目优先向工业园区集中布局。

在实施路径上，惠州未来将持续加强产业用地规模保障，优化工业用地供给和保障方式。全市划示的304.61平方公里工业用地控制线，优先布局工业用地以及物流仓储等生产性服务业用地，保障实体经济和生产性服务业用地需求。同时鼓励低效闲置的工业厂房、仓库，在不改变土地用途前提下对厂房进行升级改造，提高工业用地容积率，推动产业升级和土地高效利用。

城市居住体系和公共服务空间布局也将得到有序统筹。

《总规》指出，按照城镇居住用地占城镇建设用地比例不超过40%要求，引导新增用地向县城、中心镇和轨道交通站点周边地区集中布局，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度；同时面向惠州市域和珠三角地区公共服务需求，提供行政、文化、教育、体育、医疗等综合服务功能，构建均衡协调的城市生活空间。

交通体系

打造复合高效交通体系，完善“轨道上的大湾区”

近年来，赣深高铁、广汕客专，以及城际、高速等交通设施不断延伸，城市交通出行变得越来越便利。但对于未来的惠州人来说，显然仍有新期待，对此，《总规》指出，未来的惠州将构建起复合高效的对外交通网络和一体化的城市交通网络布局。

在空港建设层面，目前正在扩建的惠州机场将协同深圳打造区域性航空枢纽，立足深圳第二机场定位，打造千万级干线机场，按照预测2035年旅客年吞吐量1100万人次规模推动机场空间扩容，服务惠州、深圳和东莞东部、河源、汕尾地区航运需求，以轨道为支撑建立与周边地区高效通达的多方式、快速集疏运交通体系。

海港建设空间也将得到预留，在未来将构建“一港两地四区”格局，重点加快大亚湾、惠东两地港口建设，优化荃湾港区、东马港区、惠东港区、内河港区等四区布局，联动广州港、深圳港等沿海主要港口打造粤港澳大湾区世界级港口群，发挥江海联运、铁水联运优势，打造大湾区乃至全国南北出海新通道。

陆上“轨道上的大湾区”也将加速成型，结合现有的高铁和城际站线布局，预留惠州南站、惠阳站、惠州北站、惠州站四大轨道枢纽站点建设空间，完善城市交通接驳体系。同时加快推进深汕高铁建设，适时推动广河高铁实施，远期预留深河高铁、龙汕铁路建设通道，以及开展惠大铁路电气化改造研究、规划预留疏港铁路专用线等建设通道，推动交通运输与产业融合发展。

对外公路交通则将架起“十横八纵两加密”的高速公路网络。预留惠霞高速、惠坪高速、惠州至肇庆高速等“丰”字交通主框架及其他高速公路建设空间，到2035年，全市高速公路总长度将超过1500公里，实现与相邻城市间至少两条高速直通，2小时可达粤港澳大湾区核心城市。

城市内部道路则将结合现状干线布局，构建起“九横八纵一连接”的骨干道路主骨架，全面提升金山新城、惠州新材料产业园等重点发展区之间的直接连通水平。中心城区则规划形成“两环十四射”干线道路网络，保障中心城区与县区直通直联，减少过境交通对中心城区生活区干扰。

此外，城乡居民慢行系统和景观旅游体系也将得到完善。通过布局覆盖中心城区、全市域的慢行网络及绿色廊道系统，以及打造生态景观路、滨海旅游公路和串联古驿道、登山步道等游径网络，全方位地提升市民出行品质。

文字：南方+记者 张峰 通讯员 邹铭

图片：南方+记者 王昌辉（规划图来源于惠州市自然资源局）