2月26日，香港特区政府财政司司长陈茂波在立法会发表2025至2026年度财政预算案（以下简称“财政预算案”）时透露，预计香港2024/2025年度将出现872亿港元的综合赤字。为有效控制政府经营开支，2025/2026年度，所有行政、立法、司法机关及区议会的全体人员将统一实施冻薪政策，包括行政长官李家超在内。

选择冻薪而非减薪的背后，政府有着怎样的深思熟虑？多位香港专家学者在接受南方+记者采访时表示，香港公务员薪资调整需综合考量多方面因素，包括经济形势、政府财政状况以及私人市场薪酬变化等。

他们一致认为，冻薪作为一种平衡策略，既能避免对公务员士气造成过大影响，又能缓解财政压力。而要真正解决财政赤字，特区政府首要任务依然是提振经济发展、培育新质生产力，而此次财政预算案中也充分展现了其长远发展的决心。

冻薪并不意味公务员个人薪资不会上涨

为了以足够的薪金来吸引、鼓励或挽留人才为香港市民服务，特区政府每年都会进行调查来调整公务员的薪酬情况。正常情况下，特区政府公务员无论升职与否，每年都会在薪酬调整中进行加薪。

资料显示，目前公务员编制有19.2万个职位，实际人数为17.3万人。在过去2023/24财政年度，公务员薪酬开支高达1562亿港元。2024/25年度，公务员加薪3%，以加薪的额外开支约87亿港元计算，本财政年度的公务员薪酬开支已突破1600亿港元。

为应对财政赤字压力，特区政府在新一期财政预算案不得不大力度控制政府经营开支，而公务员薪酬的调整与否便成为社会关注的焦点。根据最新的财政预算案，2025/2026年度所有行政、立法、司法机关及区议会全体人员一致冻薪，即当年薪酬保持不变。

这也意味着，此次冻薪将包括行政长官及政治委任官员；行政会议非官守议员；全体公务员；立法会主席和所有议员，以及秘书处人员；终审法院首席法官、各级法院法官和司法机构人员；以及区议会议员。

有媒体引述政府消息人士分析，虽然目前尚难以准确估算冻薪能节省多少开支，但根据以往数据，每1%的公务员加薪将为财政带来约29亿港元负担。

但冻薪不意味着公务员个人薪资在本年度完全不涨，公务员每年除了按薪酬趋势调查结果决定薪酬加幅外，还会按总薪级表提升薪点（俗称“跳point”），直至顶薪为止。“除非他们本身薪级已处于顶薪点（俗称已到‘坐顶’），否则依然有机会通过出色的表现来增加薪资。”香港中文大学教授、刘佐德全球经济及金融研究所所长庄太量说。

而因应削减开支及优化人力资源运用，公务员编制在2026／2027年度及2027／2028年度每年分别减2%。预计至2027年4月1日，在本届政府任期内将削减约一万个职位。庄太量表示，职位的削减预计将通过自然流失、退休等方式实现。冻薪加编制削减，体现了特区政府“分两条腿走路”控制公务员开支。

为何本次香港公务员冻薪不减薪？

面对近千亿港元规模财赤的压力，香港社会早有公务员降薪的声音。特区政府为何不采取降薪，而是选择冻薪来缓解财政压力？

陈茂波2月26日在记者会上表示，作决定前考虑了数个因素，包括预期香港今年经济会继续增长、港人就业人士薪金持续增加，劳工市场失业率低等，综合考虑下，特区政府认为今年采取冻薪是较为合适。

对于特区政府选择冻薪而非减薪，庄太量认为，政府本身就是香港最大的“雇主”，如果因为降薪导致大量人员流入市场，或者导致市面薪资水平跟着下降，就业率就会受到影响，政府反而要增加失业补助的支出，实际对财政支出可能并没有减少多少。

香港立法会议员周文港同样认为，此次香港公务员冻薪而非社会预测的降薪，这背后是考虑到公务员薪资调整对社会不同阶层的影响。

“此次冻薪是一个紧迫的短期应对措施，如果香港公务员减薪的话，它也会影响到私人市场的一个走向，甚至会导致香港总体私人市场的减薪，其引发的效果也是需要考虑到的。如果真的要减薪的话，对公务员的士气也是有一定影响的。”在周文港看来，香港公务员冻薪是一个负责和人性化的考量和体现。

庄太量进一步分析说，香港特区政府历史上也有过几次公务员降薪。例如在2004年和2005年，受2003年“非典”影响，加上房地产市场低迷，香港公务员薪酬减少到1997年时的水平；在2009年，因金融海啸经济不景气，薪酬趋势净指标得出负数，当时的行政长官、行政长官办公室主任、3司12局的15名官员以及17名副局长和政治助理自愿减薪5.38%。

不过庄太量也指出，降薪虽然一定程度上缓解了财政压力，却容易给经济带来了许多负面影响。“如果直接采取降薪，一旦失业率增加、房价下跌，对经济的打击可能会更大。”庄太量说。

冻薪等“节流”外，香港更应“开源”

虽然社会一直认为香港公务员薪资水平较高，但庄太量认为这也是自由市场下的必然结果，也是特区政府挽留人才的一种措施。

“就像一些行业里也有高薪管理岗位，大家都可以去竞争。公务员毕竟经过层层竞争筛选，本身能力就比较优秀。而且对于许多高职位的公务员、官员来说，他们可以在市场上谋取到更高薪资的岗位。”庄太量认为，目前特区政府解决财政赤字除了“节流”，关键还是要把经济发展好，弥补因资产市场受压，土地价格下降、印花税收入减少所带来的收入差距。

面对过去几年内外多重挑战导致的财政赤字，2月26日，陈茂波也提出加强版“财政整合”策略。因此在这份财政预算案中，主要着重强调善用公共资源是让社会可持续发展、民生不断改善、效率持续提升的重要基础。

陈茂波表示，面对过去几年多重挑战导致的财政赤字，财政预算案在维持和改善民生服务的同时，严格管控公共开支；在顾及香港的竞争力及“用者自付”原则下，适度开源；灵活善用其他各项公共资源和市场力量，加速推动发展，并投资未来。

值得注意的是，新一份财政预算案强调要牢牢抓紧未来发展的机遇，特别是科技发展催生的创新应用和新增量，并以此驱动经济增长、传统优势产业转型升级、发展经济新动能。

例如财政预算案中提到，将通过一百亿港元“创科产业引导基金”加强引导市场资金投资策略性新兴和未来产业；预留十亿港元成立香港人工智能研发院；预留三十七亿港元加快完成河套合作区香港园区第一期的基建及公用设施等。

陈茂波认为，在变局中不断改革、抢占先机，就能为经济可持续发展注入动力，在国家的坚实支持、社会各界的共同努力下，对未来有着坚定的信心和美好的期盼。

“政府在推出政策的时候，往往会考虑如何降低影响。我相信此次冻薪的提出，影响还是会比较小，工作表现突出的公务员也还有增薪点制度，加上没有裁员的计划。至于政府的办公效率，可以通过各种科技来提升。”庄太量说。

“除了节流外，也可以考虑开源方面的办法。”周文港建议，香港可在金融市场上面推出更多的具有吸引力的财政产品，以增加整体的印花税收入。

南方+记者 杨琼 陈彧