▲点击查看“聚焦2025中央一号文件”系列报道

日前，2025年中央一号文件发布，对于如何管好用好农村资源资产，强调“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房”，明确划定红线与禁区，引起社会热议。

今年1月自然资源部、农业农村部就已印发相关通知，要求严禁违法违规买卖宅基地和违规搞合作建房；严禁城镇居民到农村购买宅基地和住房；不得以所谓的“特殊资格权”、村民决议等方式，变相给回乡退休干部等非农村集体经济组织成员分配宅基地建房。

两个“不允许”被写入中央一号文件释放了什么信息？这项政策背后有何深意？南方农村报记者采访了武汉大学社会学院院长、中国乡村治理研究中心主任贺雪峰。他表示，两个“不允许”是出于底线思维的考虑，这有利于保障弱势农民的“返乡权”。为发挥宅基地的保障功能，要允许宅基地资源出现必要的冗余，而非一味想要让宅基地生财。即使放开宅基地流转，宅基地也难以成为农民的“金饭碗”。同时，两个“不允许”也能防止城市资本对农村的过度侵蚀，避免挤占农民获利空间。

保障弱势农民“返乡权”

允许宅基地资源必要冗余

两个“不允许”，保障的是谁的权益？贺雪峰认为，能够在城市立足的农民出于故土难离的心理，不具备出让宅基地的强烈动机，若允许宅基地自由买卖，最有可能变卖宅基地的，是需要以此增加收入的、农民中最弱势的、在城市生存最为艰难的那部分农民，他们往往难以达到在城市体面生活的经济条件。乡村是农民进城的出发点，也是他们“万一进城失败”的退路。农民中最弱势的群体缺乏进城能力，他们也可能在市场竞争中失败，农村宅基地将为他们提供住房保障，这也保障了他们的“返乡权”。

他认为，在进城务工农民中，这一弱势群体十分庞大，“这一部分人才是我们最应该关心的，他们的状况最为艰难，需要政策保护。中央就是站在这部分人的角度考虑问题”。“失去宅基地后，一旦他们进城失败，就退不回去了。”退不回去的农民无法在城市体面安居，将可能面临在城市漂泊的处境。

据他介绍，我国农民的城乡流动呈现出“年轻进城、年老返乡”“经济形势好进城、经济形势差返乡”的特征，家庭条件、经济机会、劳力状况等是农民考虑的主要因素。为他们留住宅基地，能为他们保留在城乡之间往返的权利。这一说法与他此前的观点一脉相承：“中国的城市化，最重要的是保留了农民的主体性，允许农民在城乡之间往返。”为这种城乡提供弹性空间的，正是农民在宅基地等方面所享有的权利。

为此，需要允许宅基地资源存在必要冗余，即一定程度的闲置，而非将闲置简单看成浪费。“农民可能用、可能不用，你给他保留了，万一他要用呢，底线治理就是以防万一的。”

宅基地并不是“金子”

土地“生财”核心在于用地需求

有观点认为，限制宅基地流转，不利于发挥宅基地的金融属性，影响农民增收。针对这种声音，贺雪峰表示，农村宅基地被寄托了巨大的、虚妄的财富想象，宅基地不是农民的“金饭碗”，“土地能产生财富的核心不是地块本身，只有当城市建设需要占用土地时土地才值钱。”

他指出，宅基地流转需求较大的是经济发达地区，而宅基地闲置情况较多出现在欠发达地区。按照市场规律，这些地区的宅基地即使能流转，价格也并不会高，对增加农民收入的作用并不大。“不能用看城市土地的方式去看农村土地，不能用看发达地区土地的方式去看中西部地区的土地。”

在他看来，不能用同样的方式看待的，还有宅基地和集体经营性建设用地。“三块地”改革工作开展以来，集体经营性建设用地入市改革成效较为显著。有学者认为，应当参考集体经营性建设用地入市改革，进一步推动同样作为建设用地的宅基地流转，推动城乡土地同权化。

贺雪峰表示，集体经营性建设用地主要来源于沿海发达地区大办乡村工业时因执法不严形成的历史遗留闲置用地，这主要集中在沿海发达地区。沿海发达地区有更加旺盛的建设需求，而存在大量闲置宅基地的中西部地区，缺乏这一有利条件。中西部地区的宅基地缺乏开发价值和增值空间，不能相提并论。

坚持底线思维

防止城市资本对农村过度侵蚀

贺雪峰认为，不愿进城、无法进城、无法融入城市而留在乡村的农民，是相对弱势的群体。若放开城镇居民到农村购买农房、宅基地，允许退休干部到农村占地建房，这些强势群体进入乡村，将挤占缺少进城能力的弱势农民在村庄获利的机会。“不要为城里人提供补贴，鼓励其与缺少城市就业机会的农民竞争。”他认为，这种挤占也会减少进城失败农民返乡发展的机会，堵上他们的生存退路。

对于城镇居民、退休干部而言，在农村购买农房、宅基地，是安度晚年的选择之一，属于“额外福利”，而对农民而言这是他们的生存保障、生存底线，“不能用生存底线换取城镇居民和退休干部看星星、看月亮的额外福利。”

对于“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房”被写入中央一号文件，贺雪峰认为这体现了三个思想：“一是要站在农民的角度考虑问题；二是要坚持底线思维，让农民有‘返乡权’；三是要防止城市资本，包括城镇居民、退休干部的资本侵蚀农村。”

此外，他认为两个“不允许”被写入中央一号文件，也是对“放开宅基地流转”的声音的回应：“中央对两个‘不允许’的态度一向非常明确，为什么要再次明确？因为总有一种声音认为，要把它放开。而放开后农民作为弱势群体，和城市资本竞争的时候，肯定处于不利位置。城市资本的力量远远强过缺少进城机会的农村弱势群体，一个是要发展，一个是要保底，两者的力量是完全不平衡的。所以我们要保护弱势农民的利益，为弱势农民保底。”

采写：南方农村报记者邓宝盈