▲从2005年开始，国家政策就鼓励非公有资本进入铁路领域，但至今鲜有成功。(视觉中国 / 图)

“公路、水运、民航行业已经进行了市场化改革，形成了多个市场主体，但这些市场主体很难和行业垄断的国铁集团一起，形成统一开放的交通运输市场。”自主定价真正落地道阻且长，在清算标准上也难有发言权。“如果机会成熟，我们愿意买车或者租车，在运营方面有更多的探索实践。”

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文｜南方周末记者 赵继林

南方周末实习生 林洪升

责任编辑｜张玥

2024年12月23日晚间，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加快建设统一开放的交通运输市场的意见》（以下简称“意见”），提出8个领域的改革，其中包括“稳步推进交通运输领域自然垄断环节改革”。

具体是指，以深入推进政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容，加快推进铁路等行业竞争性环节市场化改革，明确自然垄断环节和竞争性环节范围。鼓励和引导社会资本依法依规参与铁路建设运营。促进铁路运输业务经营主体多元化和适度竞争，支持符合条件的企业自主运营城际铁路和市域（郊）铁路。支持地方控股铁路企业自主选择运营管理模式。

事实上，从2005年开始，国家政策就鼓励非公有资本进入铁路领域。民营资本曾多次在高铁项目中进行尝试，但至今鲜有成功。

“我觉得（意见）对铁路领域投资是非常大的利好，希望国家不断出台更多鼓励政策，最关键是落实这些政策。”复星基础设施产业发展集团CEO、杭绍台铁路公司董事长方建宏对南方周末记者说。

作为中国首条民营控股的高铁，2022年1月，杭台高铁（原名“杭绍台铁路”）正式通车运营。在杭台高铁开通前，中国国家铁路集团有限公司（下称“国铁集团”）拥有所有高速铁路的“控股权”和“运营权”。

北京交通大学经济管理学院教授赵坚，曾主持过国家发展改革委基础产业司委托的“社会资本建设运营铁路承担公共服务问题研究”“铁路运营管理有关问题研究”等项目。

他告诉南方周末记者，公路、水运、民航行业已经进行了市场化改革，形成了多个市场主体，但在铁路行业，这些市场主体很难和国铁集团一起，形成统一开放的交通运输市场。

螃蟹难吃

在杭台高铁通车之前，中国的“民资入铁”经历了漫长的轨迹。

2005年发布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》提出，鼓励非公有资本进入包括铁路在内的垄断行业。自此，“民资入铁”开始了艰难探索。

距离绍兴245公里的衢州市，曾建设过浙江省第一条民资入股的铁路项目——衢常铁路。

2005年，衢常铁路的建设方案约定，由民营企业常山水泥公司、原铁道部、浙江省常山县政府三方共同投资建设，常山水泥占股32.5%。

此后，却是常山水泥的步步退出：2006年，浙江铁路集团入股，常山水泥的股份稀释至18.8%；2007年，衢常铁路通车前两个月，常山水泥的股份转让给了中国建材集团，衢常铁路中的民资股份全部退出。

同一时期尝试“民资入铁”的，还有从广东罗定至广西岑溪仅75.42公里的罗岑铁路。

2006年，天津国恒铁路投资建设罗岑铁路，但遭遇了一波三折，建成通车日程从2009年一再推迟，烂尾七年后，天津国恒铁路尝试卖掉罗岑铁路，但无人接盘，最终于2017年被当地收回股权，画上“民资入铁”的句号。

民间资本为何大多折戟于此？西南交通大学交通运输与物流学院副教授左大杰向南方周末记者分析，铁路建设周期长、资金需求量大、投资回报时间长，与社会资本投资预期不相匹配。“不是政策力度没给够，而是（目标）不匹配。”

铁路亏损阴影也是让民资忌惮的一个方面。

截至2023年12月31日，国铁集团负债6.13万亿元，较上年同期增加0.33%，总资产9.35万亿元，同比增加1.63%。总资产增幅跑赢总负债，使负债率由2022年的66.38%减少到2023年的65.54%。

2024年上半年，国铁集团总负债6.21万亿元，较上年同期增长1.8%。高负债的背后，是中国铁路“筹钱难”问题，引入社会资本成为必需。

但可供民资投资的优质铁路项目并不多。一位曾参与高铁融资的投资人对南方周末记者说，希望由国家发展改革委牵头，将一些更优质的项目作为民营企业投资的示范项目。“好的项目，国铁集团或地方政府自己投了，民营企业怎么办？投资肯定要考虑收益率的问题。”

目前，中国大部分高铁都处于亏损状态，少数如京沪高铁，才能实现不错的盈利。

京沪高铁（601816.SH）2024年第三季度报告显示，前三季度营业收入323.55亿元，同比增长4.77%；归母净利润100.15亿元，同比增长12.35%；扣非净利润100.11亿元，同比增长12.29%。

浙江经验

2013年，国务院发布《关于改革铁路投融资体制 加快推进铁路建设的意见》，提出将城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权和经营权向地方政府和社会资本开放，并鼓励社会资本投资建设铁路。

两年后，国家发展改革委发布了《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》，支持社会资本以独资、合资等方式参与铁路建设和运营，并向社会资本开放铁路的所有权和经营权。

2016年1月，国家发展改革委公布了首批8个社会资本投资铁路示范项目，杭台高铁位列其中。作为首条民资控股的高铁，2017年9月浙江省政府与复星集团牵头的民营资本联合体，签署了杭台高铁PPP项目投资合同。

杭台项目公司由民营资本占股51%，原中国铁路总公司（现国铁集团）占股15％，浙江省交通投资集团代表省政府出资，占股13.6%，绍兴市和台州市分别占股10.2%。

时任杭台高铁筹建协调小组组长焦旭祥表示，控股地位打消了民企“只能出钱、不能决策”的顾虑。

根据项目可研估算，杭台高铁总投资448.9亿元，纳入PPP项目总投资约409亿元。项目资本金约124亿元，资本金以外的288亿元由国开行牵头组成的银团贷款，期限三十年。占股51％的民资联合体需总计投资208.59亿元，拿出资本金62.58亿元。

社会资本承担大头，极大缓解了地方政府财政压力。按照台州市方面测算，建设期四年预估投放进度分别为2.5亿元、3.8亿元、3.8亿元、2.5亿元；如果按照政府传统投资方式计算，剔除占比51%的社会资本后，铁路基金、省交投以及绍台政府按原先股比出资，则台州在四年建设期内，需投入资本金起码为30亿元。

“高铁投资是长周期项目，我们也没有希望立刻盈利，在投资初期也有一些预期。”方建宏告诉南方周末记者，杭台高铁开通以来，对沿线旅游产业带动达4%，对就业人口带动达3%，对GDP带动约2%。“从这些角度来说，杭台高铁的投资、建设、运营应该还是成功的。”

杭台高铁建设第一次采用了EPC总包模式，即公司受业主委托，对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。2017年12月，中国铁路设计集团有限公司中标了杭绍台铁路EPC工程总承包。

此外，杭台高铁还委托上海铁路局负责运营，并向铁路部门缴纳委托运营管理费。

事实上，杭台高铁的推进面临着多方博弈。台州市铁路办人士曾在《杭绍台高铁PPP建设的经验借鉴》一文中总结，“高铁PPP项目推进是铁总、政府、社会资本方之间利益博弈的结果，过程比较艰难……如在杭绍台高铁项目造价预算上，经过多次博弈谈判，最终工程造价下浮8%。”

方建宏介绍，民营资本的优势是重视运营收益，想办法多开车、开好车。比如，杭台高铁因线路与“浙东唐诗之路”高度契合，就打造出了“诗路高铁”，列车车厢外有“乐游长三角 诗路杭绍台”字样，车内座位头枕片、小桌板、行李架等处均作统一标识，同时绘制嵊州、新昌、天台、临海四地标志性景观图案，展现“诗路文旅”特色。

为了吸引客流，杭绍台铁路公司开行了全国首趟高铁疗休养专列、周末高峰车等，还在多个车站建立了高铁旅游服务驿站，开行了旅游直通车、景区巴士，提升高铁出游体验。

他介绍，杭台高铁开通以来，2022年运送旅客人数700万人次，2023年1800万人次，2024年预计2300万人次，增长非常明显。

杭台高铁是中国首条民营控股的高铁。（视觉中国/图）

难有发言权

根据国家发展改革委《关于改革完善高铁动车组旅客票价政策的通知》和《关于放开部分铁路运输价格的通知》，社会资本投资控股新建铁路客运专线旅客票价实行市场调节，由铁路运输企业根据市场供求和竞争状况等因素自主制定。

一位不愿具名的浙江省发展改革委人士告诉南方周末记者，虽然上述规定给高铁项目自主定价打开了政策通道，但像杭台高铁这种区段线路很难独立发挥经营效益，必须依托于整个铁路网，这就涉及铁路全盘的调度指挥、清算系统，自主定价真正落地道阻且长，在清算标准上也难有发言权。

“对于铁路来说，必须进入这张大网才有它的优势。为进入大网，杭台高铁委托国铁上海局进行运营管理。从安全运输方面来说，我们认为也更合理。”方建宏告诉南方周末记者。

多位专家及业内受访者均表示，全国铁路一张网，铁路运输管理由国铁集团统一调度指挥、统一清算。民企联合体虽是控股方，但铁路的特殊性决定了他们不可能主导话语权。在全国路网的实际调度和运营中，国铁集团会将资源向其独资和控股合资的铁路项目公司倾斜。

浙江省发展规划研究院靳丽芳等人在《浙江省铁路运营现状、问题与对策》一文中提到，浙江省部分存量铁路线路与新开通项目之间存在“同通道客流竞争”现象，导致通道线路都“吃不饱”。“如在2015年已通车的金丽温铁路通道上，还有金温货线、杭台高铁以及杭温铁路等3个同向线路，势必会造成分流。”

文章还提到，从铁路运营成本看，铁路线路的委托运输管理费、还本付息以及折旧等成本占比达85%-90%。成本的持续攀升，主要体现在委托运输管理费的“人工成本”，这部分占委托运输管理费的65%-80%。

民资控股的高铁，理应有更多的市场手段和更低的成本控制。“但委托建设、运营模式的缺点在于不直接控制成本，信息不对称，资本要知道钱花在哪儿。”一位参与过高铁融资的投资人向南方周末记者解释，在铁路行业垄断性背景下，具有施工建设、设备制造等专业优势的民资在项目建设过程中未充分发挥出优势，竞争力和话语权不强。

前述发改委人士说，杭台高铁交由国铁集团及其子公司统一运营后，车票收入先集中于国铁集团，国铁集团再以“线路使用费”等形式给予投资方的项目公司，即对车票收入进行二次分配。为增加收入，需要开行更多列车。

他透露，运行两年多的杭台高铁日开行对数为28.5对，与日开行130对的设计能力相差较大。“加上高昂的建设成本和运营成本，仍需很长时间才能实现盈利。”

“现在的开行对数与最初的预期还有一点点差距。总体来看，离老百姓的出行需求还有较大差距，他们常常反映一票难求。”方建宏告诉南方周末记者，杭台高铁目前还没有完全发挥出运力，随着客流不断增长会再增加一些对数。

民资在融资成本上也相对较高。方建宏告诉南方周末记者，在融资渠道上，希望对民营企业能够一视同仁，做到更加公平，“比如杭台高铁的融资成本，比同类国铁集团的控股（高铁项目）高出不少。”

方建宏建议，开放投融管退通道，在融资端鼓励多种方式筹集资金，加速铁路项目的落地。比如，通过REITs（不动产投资信托基金，即将具有持续稳定收益的不动产资产或权益转化为流动性较强的金融产品‌）发行，盘活原有的存量资产，回流的资金用于新铁路项目投资，形成良性循环。

在回报机制上，杭台高铁采用“使用者付费+政府可行性缺口补贴”模式，政府可行性缺口补贴期限为运营期开始后的前10年。根据合伙人之一宏润建设的公告，该项目运营期前十年，政府方面给予的可行性缺口补贴总额为68亿元。

但高额补贴可能导致隐性债务等潜在问题。2023年11月，国家发展改革委和财政部发布PPP新机制，强调聚焦使用者付费项目，项目经营收入能覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，“不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”。在新模式下，民企控股建设高铁可能会面临更大压力。

对于复星集团来说，这项探索并不容易。复星基础设施产业发展集团董事长温晓东曾表示：“复星承担着非常大的压力和责任。复星作为民营企业投资轨道交通产业，实际上还在破冰阶段，正在试水，客观地说还没有走到彼岸。”

路在何方

在国家发展改革委于2016年推出首批8个社会资本投资铁路示范项目后，八年中再没有新的示范项目推出。

三门峡至禹州铁路，是首批示范项目之一。该铁路是三洋铁路三门峡至亳州段中的一段。2023年4月27日，中共亳州市委办公室回复网友：三洋铁路还处于停工状态……三门峡至禹州段265.5公里，已开工建设，现停工。“目前，该项目业主禹亳铁路公司正在推进项目招商引资工作，待引资成功后首先启动二期项目建设，同步推进三期四期工作。”

另一条示范项目廊涿城际铁路建设也不顺利。2022年12月28日，河北省发改委回复网友：廊涿城际固安至涿州西段目前正在深化建设方案研究，开工时间等还需视技术经济情况，并充分考虑地方政府对项目的出资能力、运营补亏能力等因素，具备建设条件后再行确定。

两年后，保定市人民政府又在人民网“领导留言板”回复网友，“固安东至涿州段因京雄商高铁建设以及穿越固安自然保护区等原因，需要进一步稳定线站位，开工时间尚未明确。”

多位受访专家和业内人士一致认为，鼓励和引导“民资入铁”的前提是进一步深化铁路改革，打破路网和运营垄断。

2024年7月15日至18日，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，部署了未来五年的重大改革举措。其中提到，铁路行业要进行自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，健全监管体制机制。

自然垄断环节的特点是资本密集型、长周期投资和高度市场准入壁垒，竞争性环节的特点是投资回报快、市场竞争激烈。在铁路行业，前者包括铁路网络中的基础设施，后者包括运输服务等。

左大杰对南方周末记者表示，铁路运营是较小规模社会资本可进入的领域，应该是竞争性、可充分放开的。鼓励社会资本投入到已经投产的项目当中来比较合适。“应该把铁路的存量资产进行股份制改造，让社会资本也可以参与其中。”

方建宏则认为，不能把“网”和“运”完全割裂开。从杭台高铁的运营实践来看，社会资本也可以很好地参与到“网”的领域，发挥民营企业在投融资模式上的优势。从“运”的角度，可以充分发挥国企和民企的联合优势，提升“运”的质量。“就是说‘网’和‘运’可以分开，但都要给民营资本更多的机会。”

他建议，在运营环节可以鼓励更加向民营企业开放，“如果机会成熟，我们愿意买车或者租车自己来担当，希望能在运营方面有更多的探索实践。”

“大多数民营资本对铁路的运输管理体制、建设运营机制不了解，贸然进入，会进退两难。”在赵坚看来，“民资入铁”不可操之过急，相比于杭台高铁这样投资高、对路网依赖性强的干线铁路，民营资本最好先从支线或通勤铁路开始，与城市轨道交通联系起来便于进行房地产开发。

城际铁路可以不融入干线铁路网，在运营上有更多自主权，这方面广东已经有所探索。

2020年11月30日，广清城际（广州-清远）、广州东环城际（花都-白云机场）铁路开通。这两条铁路由广州地铁运营，是国内首批非国铁集团运营的铁路。此前，国铁集团下属的各个铁路局，掌握着全国所有客运铁路线的运营权，包括那些控股权属于地方政府的铁路。

2013年，国务院新一轮机构改革对铁道部实施政企分开，拆分铁道部，其中企业职能被剥离出来，成立了中国铁路总公司（后改制为国铁集团）。国铁集团下设18个铁路局集团公司。

在职能上，国铁集团负责铁路运输统一调度指挥，统筹安排路网性运力资源配置，以及铁路行业运输收入清算和收入进款管理。18个铁路局分别负责各自区域的铁路运输任务。

赵坚说，目前铁路运输由国铁集团统一调度、统一清算管理，18个铁路局不能直接从市场获得收入，只能获得国铁集团的清算收入。铁路局没有投资和财产处置的权利，也没有多运货的激励，企业的主动性和活力受损，甚至造成铁路运力资源浪费、管理效率低下。

他建议，国铁集团总部可转变为控股公司，主要负责资本管理。18个铁路局重组为北方、中部、南方三大区域铁路公司，各自负责区域内的统一调度指挥，能够大幅度提高货运的时效性，并能直接从市场中获得收入；可以自主定价，可以对外融资进行一定规模的项目建设，自主处置管内支线资产，引入社会和民营资本。

“大量支线的建设权、运营权就可以卖给民营企业或社会资本。由于支线的运营里程短，速度目标值可以降低，社会资本降低技术标准也不会影响运输安全，运营维护成本也更低。”