“县域竞争是中国经济成功的制度创造”，这是经济学家张五常研究中国经济得出的观点。显然，区域之间的竞合关系是中国经济的一个重要特征。

近年，我国提出建设全国统一大市场，一系列配套政策文件随之出台。这也对地方政府和政府部门提出了很多新的课题：比如，统一大市场怎么建？招商引资怎么开展？

1月7日，国家发展改革委对外发布《全国统一大市场建设指引（试行）》（以下简称《指引》），这为各级政府和有关部门推动全国统一大市场建设提供了明确的工作导向和基本参照。

不得开展“远洋捕捞”

规范指引地方政府行为

值得注意的是，《指引》对近期备受关注的“远洋捕捞”现象作出了回应。

《指引》明确，各地区不得利用行政、刑事手段违法干预经济纠纷、侵害经营主体权益，不得超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结经营主体财产，不得违法开展异地执法或实行异地管辖，依法防止和纠正逐利性执法司法活动。

此前公布的《中华人民共和国民营经济促进法》草案已于2024年10月向社会公开征求意见，其中在权益保护方面，也提出“不得超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结财物”“规范异地行政执法行为，建立健全异地行政执法协助制度”。

“《指引》的出台能够对‘远洋捕捞’‘地方保护’产生一定震慑作用。但仍需要有关部门在落实时保障信息公开，既接受社会监督，同时也可以通过曝光违法违规案例，加大震慑力度。”清华大学国家战略研究院特约研究员刘旭表示。

暨南大学南方高等金融研究院副院长、教授谢宝剑认为，《指引》强调了全国各地产权保护的一致性，这将有效抑制跨区域执法中的不一致性，确保各地执法部门在产权保护上形成合力。同时，市场准入和公平竞争方面的统一要求，将有助于市场主体扩大产品和服务的范围，激发市场活力。

“当前《指引》引导的对象，主要是地方政府以及部门政府。”南京大学长江产业发展研究院常务院长、教授刘志彪指出，《指引》主要是对地方政府的经济行为进行规范指引，消除地方政府进行市场分割和市场保护的内在动因，奠定要素自由流动和公平竞争的基础和前提。

“五统一、一破除”

拆除市场循环中的“小院高墙”

国家发展改革委体制改革综合司司长王善成在新闻发布会上表示，构建全国统一大市场点多面广、千头万绪，必须要找准工作着力点，才能不断提升工作质效。“五统一、一破除”是在贯彻落实全国统一大市场建设中需要抓住的重点。

王善成提到，构建全国统一大市场要强化市场基础制度规则统一，打造统一的要素和资源市场，推进商品和服务市场高水平统一，推进市场设施高标准联通，推进市场监管公平统一。

此外，要破除地方保护和市场分割。针对地方保护和市场分割等问题禁而不止、有的甚至出现花样翻新的情况，国家有关部门集中力量攻坚整治了一批突出问题。

“行政分权改革中形成的‘行政区经济’现象，是《指引》试图要重点克服或缓解的问题。”刘志彪认为，“行政区经济”现象的本质是政府行政权力嵌入市场运行，导致统一市场被分割，形成市场循环中的“小院高墙”。“虽然我们现在还不具备从根本上解决这个问题的条件，但是可以通过制定和执行《指引》，来克服或缓解统一市场建设中遇到的这个主要困境。”刘志彪表示。

规范市场行为

各地不得违规招商引资

在刘志彪看来，《指引》有一个比较显著的创新，是开创性地借鉴了产业经济学中的SCP理论的分析框架来安排《指引》的条款。具体从市场环境、市场结构、市场行为、市场绩效、市场监管五个方面，阐述统一大市场建设的标准规范。

在市场行为方面，《指引》第四十八条直接明确规定，各地不得突破国家规定的红线底线违规实施财政、税费、价格、土地、资源环境等方面的招商引资优惠政策。

刘志彪表示，当前《指引》的市场重点，在于要素投入品市场。当前政府直接干预产出品交易市场的现象已经很罕见，但是直接干预各种要素投入品市场的现象还是很普遍，在招商引资、数据要素、劳动力流动、土地市场交易和资本市场等方面，还存在着一些比较严重的市场分割和地方保护现象。例如在投资市场，地方政府往往会运用各种明补或暗补的办法，来竞争性地进行招商引资，主要的后果和危害有：破坏全国统一大市场的公平性和公正性；给政府带来巨额的隐形债务等。这其实扭曲了地区分工，也影响区域协调发展。

他指出，这说明全国统一大市场建设的重点和难点，以及相应的标准指引的重点，应该主要针对生产要素投入品市场的扭曲现象，它们才是建设全国统一大市场要解决的核心难题。

“为了更好地落实《指引》，我认为接下来还要制定进一步细化的方案，统一执法标准和方案。同时，需要建立典型的案例指引，如产权保护、市场准入和公平竞争的案例，以供广大经营主体、执法者和监管者参考。”谢宝剑称。

主笔：南方+记者 黄应来 唐亚冰 宾红霞

出品：南方经济智库