“我是横琴新区第一任管委会主任、最后一任党委书记。从上岛干到退休，在横琴工作了5139天。”这是牛敬的横琴时光。

从2009年横琴新区筹建，到2015年自贸片区揭牌，再到2021年横琴粤澳深度合作区成立，在横琴岛短短15年多的开发历史中，牛敬参与了14年。

一路走来，横琴沧海变桑田。牛敬和先后上岛的一批批横琴人，如同“拓荒牛”，将一个荒岛打造成了一座现代化新城。

三年前，横琴粤澳深度合作区（下称合作区）的成立，成为一个历史转折点。自此，这片试验田迈入全面实施、加快推进的新阶段。三年来，随着澳门公务员的加入、琴澳规则的不断衔接、更多澳门元素的涌入，合作区服务澳门经济适度多元发展有了质的突破。

在粤澳共商共建共管共享的新体制下，牛敬担任了合作区执委会副主任两年，直到2023年9月15日正式退休，完成了横琴建设的交接棒。

退休后，牛敬持续关注着合作区的各类新闻。他期待，未来横琴成为丰富“一国两制”实践的新示范。

牛敬（左一）。资料图片

开荒

收土地、搞项目、建新家园

牛敬初上横琴岛，是在2009年8月17日。

彼时，横琴还是一个“蕉林绿野、农庄寥落”的荒岛，岛上人口约4000人，共11个自然村，村民以养蚝、捕鱼等为生。

“当年的财政收入只有不到3700万元，还有一些债务、包袱。”牛敬回忆道，“基础条件不足，难度大。横琴是国家战略，肩上的责任也重。”

就在牛敬上岛担任横琴新区管委会主任前三天，2009年8月14日，国务院批复通过了《横琴总体发展规划》。在这个国家级战略规划的加持下，横琴的蓝图开始铺就。

“当时，横琴的重点项目主要有三个。一个是澳门大学的动工，一个是长隆的建设，还有一个是市政基础设施BT项目，也就是道路、海堤、地下综合管廊的建设。”牛敬透露，搞建设就涉及到土地的整合、征收土地的补偿等等。

牛敬上岛的时候，在时任横琴新区党委书记刘佳的牵头下，长隆的建设已经启动，当时面临的难题是村民的搬迁。

“这是个难啃的硬骨头。”彼时，长隆项目所在的富祥湾社区有新、旧两个村，100多户村民。世世代代生活在这里的原居民，并不理解突如其来的搬迁。

时任横琴镇富祥湾社区新村党支部书记的黄少文告诉记者，当时不少村民很担忧。“是不是骗我们的？”“搬出去靠什么生活？”“物业费、垃圾费、水费这些拿什么交？”

针对这些顾虑，政府制定了各种保障措施。比如给新迁的住房办房产证，可以按照商品房买卖；划出一部分资产改为商业，收入作为村集体资产等。这些需要逐一向村民解释，做通工作。

当时，横琴的公务人员分包了这100多户村民的沟通工作，牛敬也分了几户。几个月的走家进户、耐心解释之后，绝大部分村民答应签约。而后，长隆得以顺利开建，这才有了今天享誉海内外的长隆海洋王国。

搬离富祥湾后，村民们的新家园选在了靠近横琴口岸、面朝澳门大学的澳门青年创业谷旁，社区取名为新家园社区。

横琴新家园。 

后来担任新家园社区党委书记的黄少文透露，那些年，牛敬每年都会到访新家园社区，关心村民们搬迁后的新生活。走到自己曾上门走访的人家中，牛敬开玩笑地问：“怎么样，我没骗你吧？”

在一阵阵笑声中，黄少文知道，村民们是满意的。

筑城

1天投资超一亿，10年经济增百倍

在横琴最初的开发建设中，项目并不是当务之急。

“生态优先、规划先行、基础快上、政策快批，项目慎选。”牛敬说，这是横琴当时的开发原则。而上级给横琴的目标是：一年有变化，两年见成效，三年大变化，五年成规模。

横琴新区成立的前一两年，最多的工作就是做规划。

“我们后来盘了一下，横琴新区做了60多个规划，各个领域的。”谈起横琴的规划，牛敬如数家珍，比如法国阿玛建筑事务所做的“山脉田园、水脉都市”规划，就是目前天沐河一带的雏形；十字门中央商务区概念性规划，由美国HOK(霍克)公司担纲；‌横琴国际商务中心的设计公司是德国GMP，横琴保利中心是联合日本佐藤综合计画株式会社设计。

牛敬形容，当时横琴是一个国际规划大师集聚的地方，横琴的城市建设正是在这样高水平高质量的规划指引下来做的。

天沐琴台。 

搞城市建设，横琴又遇到了新的问题——没钱。

“我们没有资金，横琴的底子又很薄，特别是大部分土地不在政府手上，所以我们上岛后一个很重要的工作就是土地的整合。”牛敬介绍，按照国务院通过的横琴规划，政府有权利回收土地。

怎么回收合理？牛敬说：“后来研究通过了横琴土地整合的方案，回收价格是以附近最近一块公开拍卖的土地价格为参照，依法依规设定的，价格比原来初创的土地要高很多。”

对于底子薄弱的横琴，回收土地的钱从哪里来？牛敬透露，主要是通过融资。一个重要的平台就是成立当时的区属国企，通过银行批给授信，这样就有了资金，就可以收土地。有了土地，就可以搞建设。

前十年的横琴，是一个起步打基础的阶段，建设发展的力度和速度空前。

一组数据显示，合作区成立前，横琴新区建设的12年间，累计完成了约3600亿元的固定资产投资。牛敬算了一笔账：“差不多一年300亿元，按工作日算，一天超过1个亿的高强度投入。”

一面搞基建，一面抓产业。2010年至2020年，横琴的GDP从4.66亿元增长至超400亿元，10年增幅近100倍。年度总税收收入一度超过350亿元。高新技术、品牌工业、现代金融、商贸消费、文旅会展等产业全面开花。区内累计注册澳资企业突破4000家，琴澳合作从经济领域向社会民生领域不断拓展。

“在这样的基础上，横琴上升到合作区，澳门参与治理，开启粤澳共管的新阶段，正是恰逢其时。”牛敬说。

横琴环岛东路高楼林立。 

深合

用好天然试验田，写足开放大文章

“早期，我们在物理层面上改天换地。下一步，就是行政管理上要跟澳门对接。”自从到横琴工作，牛敬每天听澳门的广播、看澳门日报，希望更加了解和熟悉澳门。

合作区成立后，澳门公务员加入横琴的建设，牛敬与他们共事了两年。

这种由粤澳共商共建共管共享的“四共”新体制，是粤港澳大湾区建设各大重要平台中，融合力度最大、创新突破最显著的探索实践，也是合作区发展的内驱力。

横琴是一片天然的试验田和创新地。“澳门面积小、产业单一，需要发展空间，横琴就是最好的空间。”牛敬分析，横琴与澳门一河之隔、一桥相连，面积是澳门的3倍多，人口少，是一片处女地，还是一个海岛，离岸好管理。因此，在这片土地上，可以大胆突破，大胆探索如何去做好“一国两制”开放创新的大文章。

澳门新街坊澳门政务24小时自助服务中心。 

在横琴工作，创新的意识不可或缺。

现任合作区法律事务局副局长的王彦，多年来致力于横琴的政策研究和制度创新。在他的印象中，牛敬是一个始终爱改革、爱创新的人。

“不管在哪个阶段，他总是对我们说，日常工作干得再好，顶多能打70分，还有30分要靠改革、要靠创新、要靠开放。”王彦说，这个观点是基于一个大的逻辑，那就是横琴是粤港澳紧密合作的一个示范区，对澳对港开放、支持服务澳门是基本底色。

支持澳门经济适度多元发展，是横琴开发建设的初心。

如何适度多元？在牛敬看来，这种多元不是把澳门现有的企业和人简单地平移到横琴，而是通过横琴的空间，注入更多政策，吸引新澳企、新澳人、新澳资，做大澳门经济的新增量。“横琴很早前就想跟澳门的老百姓融合，从经济领域延展到社会民生，这是非常大的飞跃。”

澳门大学。  南方+ 关铭荣 拍摄

牛敬也清晰地认识到，横琴一路走来，之所以能不断突破，国家层面的政策供给至关重要。

“为了争取政策，我们当时就成立了小组，派人在北京常驻，在各大部委单位不断来回。”他透露，2011年，国务院批复了关于横琴的重磅文件——《国务院关于横琴开发有关政策的批复》（国函〔2011〕85号），也就是如今分线管理政策的1.0版本。十几年来，国家相继赋予了横琴诸多创新政策，指引横琴一步步突破前行。

退休一年多，牛敬依旧时常关心横琴的发展。看到新的分线管理政策落地，在澳门新街坊可以使用小额澳门元、看境外电视、用国际互联网，牛敬还是难掩激动。

“现在澳门新街坊的很多政策，最开始就在我们的政策申请包里了，合作区成立后，终于在小切口落地了。”谈及此，牛敬感慨地说，“你看，还是要去试、努力去争取，就可能实现。”

澳门新街坊。  南方+ 关铭荣 拍摄

迈向合作区时代，横琴步入了新的阶段。未来，这里将是促进澳门经济适度多元发展的新平台、便利澳门居民生活就业的新空间、丰富“一国两制”实践的新示范、推动粤港澳大湾区建设的新高地。

本期采写：南方+记者 梁涵 吴哲

摄影：南方+记者 关铭荣

栏目策划：梁涵 沈文金