编者按

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强化前期研究，高质量编好镇域“十五五”规划

作者：广东政典新动能研究院院长 邓春玉

镇域是经济社会发展的基本细胞，是我国行政架构的最基层，高质量编好镇域“十五五”规划，对于推进我国基本行政功能区、基本经济区域高质量发展有规可依、有图可擘具有重要意义，对于激发基层民众在实现中国式社会主义现代化道路上，奋力拼搏、砥砺前行、加油干，具有重要意义。

镇域“十五五”规划的编制，需紧紧围绕中国式现代化五大特征和分两步走的战略部署，全面贯彻党的二十大、一中、二中、三中全会精神，按照中央、省委、市委关于科学编制“十五五”规划的建议和要求，从面临的发展环境和发展基础出发，科学研判镇域进入“十五五”时期面临的发展机遇、挑战、风险和困难，厘清总体定位和镇域特色定位，科学预测经济、社会、生态、公共服务、产业、科技、投资、消费、进出口、人口、人才、市政、社区、商住小区发展规模与水平、发展目标及其指标值，紧抓“高质量发展、高质量供给、高质量招商引智与走出去、高质量政策措施保障”四条主线，有序安排前期研究和规划编制计划，明确主要工作任务、重点工程、重点项目、路径措施，加强实地调研、专家论证和公众参与工作，高质高效开展前期研究和规划编制。

以世界眼光、湾区视野

研判机遇与风险

将镇域融入世界产业升级、科技自立自强、全球化发展环境，融入大湾区高热度、高融度建设背景，融入更高层次行政功能区、更大范围经济区域的高水平高质量建设要求，从镇域发展定位出发，研究如何紧抓“十五五”发展战略机遇。重点分析：“一带一路”给镇域产业发展带来的“全链条”出海机遇；发展新质生产力带给镇域的产业升级和科技创新机遇；世界级高融度大湾区建设促使镇域争取更大“发展红利”的机遇等。

将镇域融入地缘政治、经济、科技逆全球化环境，加强挑战与风险研究。重点分析：美、加、澳、欧、日、韩等国家和区域的“小院高墙”“脱钩”“再工业化”“单边主义”等壁垒、“产业链、科技链、供应链、贸易链分散化”等趋势，墨西哥、印度、新加坡、东南亚等国家的贸易政策、外商政策、宗教文化、社会治安环境等不确定性因素，给镇域产业发展、科技创新、进出口贸易、打造中国制造“走出去”品牌带来的风险；世界地缘政治军事冲突和可能出现的突发性公共卫生事件带来的不可抗力风险；湾区市域产业竞争带来的同质化内卷风险。

站在基本实现社会主义现代化战略高度

研判目标定位与战略任务

2020年至2035年，我国进入基本实现社会主义现代化阶段，将中国式现代化第一步分为三个阶段，2026-2030年进入第二个阶段。如果将第一阶段定义为打造高质量发展基础阶段，第二阶段将进入高质量发展水平能力稳步提升阶段，第三阶段可定义为高质量基本实现社会主义现代化发展目标全面达标阶段。镇域基本实现社会主义现代化的总体发展目标应基于国家总体战略、广东省率先、东莞市争先前列的目标指引，加强整体谋划和顶层设计，加强目标定位的延续性、科学性、精准性、实效性、可达性研究，确保第二阶段高质量发展水平能力稳步提升目标任务的实现。

按照《东莞市国土空间总体规划（2020—2035年）》设定的“一主两副六片区”的城镇体系、功能定位要求，按照各镇域控制性详细规划功能区定位建设要求，在摸清高质量发展能力、存在问题和面临困难，对“十四五”目标定位科学性再论证的基础上，结合东莞市“科技创新+先进制造”的城市特色和镇域城市建设的定位要求，研究镇域如何科学定位问题。

根据编制要素需求

强化规划编制重点、难点、关键点研究

要强化“产业、科技、人才”实现高质量发展研究。经济高质量发展的核心依靠是“数字赋能传统产业转型升级发展、新质产业（以先进制造业、高技术制造业、战略性新兴产业、未来产业为核心载体）链化发展、未来产业的前瞻布局发展”三驾马车。产业高质量发展的主体是发展新质产业的企业、企业集群、产业集群，为此，研究镇域经济高质量发展的重点，从制造业看，应将如何招引、培育国家、省、市三级“专精特新”“小巨人”企业，“小升规”工业企业、创新型中小企业、倍增企业、链主企业，先进制造业、高技术制造业、战略性新兴产业、未来产业等现代产业园区规划建设作为研究重点；从服务业看，应将如何招引培育规模以上科技服务业、信息技术服务业、金融业、商贸服务业、交通运输服务业、批发零售和餐饮业作为研究重点；从产业融合发展看，应将生产性服务业与制造业融合发展，数字服务业、数字制造业、传统制造业融合发展作为研究重点；从产业集聚化发展看，应将“新质产业集群、先进制造业集群、‘专精特新’小巨人集群、中小企业特色产业集群”等国家、省、市三级产业集群作为研究重点。尽管城区片街道服务业占比相对较高，但是应坚持制造业“当家”高质量发展不动摇。制造业占比高于服务业的镇应加大制造业带动服务业发展的研究力度。

新质生产力是符合新发展理念的先进生产力质态，主要包括战略新兴产业以及未来产业这两大领域。镇域应按照东莞市的 “新一代电子信息、高端装备、半导体及集成电路、新材料、新能源、生物医药及高端医疗器械、人工智能、低空经济”8大战略性产业和“下一代移动通信（6G）、前沿新材料、具身智能、未来生命健康”4大大未来产业的发展部署，找准发力点，聚焦全要素生产率提升和新质产业集群打造路径，聚焦研发经费投入强度、研发人力投入强度，聚焦专利等知识产权中间产出、知识产权转化产业化、新产品销售收入等终端产出，聚焦高新技术企业和创新创业科研团队等创新主体、国家省市级实验室、工程技术中心、新型研发机构等创新平台，开展新质生产力的深度研究和规划编制。

人才是产业、科技、社会高质量发展的第一资本和根本动力。镇域应在摸清现有人才规模、人才质素、人才目录、人才需求、人才效能的基础上，重点研究“产业科技发展、社会建设与治理、党政群机关管理”三支人才队伍的短板，明确“十五五”时期的招引培养重点，研究“扩规模、优结构、提质量、促提升”的路径。

要强化 “人口、土地、生态、公共服务”四维要素高质量供给研究。人口是推动高质量发展的第一要素。推动人口高质量供给的研究重点：一是提高生育率，内生性优化人口年龄结构；二是提高劳动年龄人口净迁移率，外生性优化人口劳动参与结构；三是提高人口受教育年限和受教育水平，优化人口受教育结构；四是降低抚养比，优化人口财政和社会负担结构；五是发展新质产业，优化人口素质技能结构；六是发展数字经济，优化人口数字赋能结构。

土地是推动高质量发展的第二要素。推动土地高质量供给的研究重点：一是在现行土地规划的基础上，按照兼顾“居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地、特殊用地”的原则，优化发展规划、有序安排建设用地；二是按照《东莞市城中村改造条例》要求，用好《关于开展城市更新示范工作的通知》（财办建〔2024〕24号）关于东莞入选财政部确定的全国城市更新示范城市财政支持政策（东部地区每个城市补助总额不超过8亿元），用好《关于聚焦先进制造打造高品质空间全面加快“三旧”改造的实施意见》《关于东莞市城中村改造区分不同手续情况实施差异化补偿安置标准的通知》《关于深化空间革命 有序推进城中村改造的实施意见》等系列拓空间利好政策，提升土地供给能力和质量；加大低效空间、零散分散空间整合力度，加快土地收储，按照产业链化发展要求进行土地链片开发，形成集聚开发效应；四是按照智能车间、数字化工厂、智能化先进制造业园区规划建设要求，将产业数字化与集约高效利用土地相结合，建设一批现代产业园。

生态环境是推动高质量发展的第三要素。推动生态环境高质量供给的研究重点：一是全面贯彻《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》关于 “双碳”“双控”目标要求；二是通过实施煤电超低排放改造、推动煤炭清洁高效利用、推动企业节能减排和技术升级‌、推动产业和能源结构调整、用好碳市场等措施，促进碳排放强度下降，形成经济高质量发展的低碳模式；三是全面排查企业碳排放现状，测算碳排放量，制定“双碳”“双控”指标有序降低计划，实现经济高质量发展与生态环境高质量供给“两手抓”。

公共服务是推动高质量发展的第四要素。推动公共服务高质量供给的研究重点：一是按照《广东省基本公共服务标准（2023年版）》（粤发改社会〔2023〕317号）、东莞市基本公共服务建设要求，对镇域基本公共服务能力、质量、效能进行评估，围绕“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障、文体服务保障”九大项、二十二小项，发现问题，补短板、强弱项、提效能；二是根据评估，制定基本公共服务高质量均衡发展专项规划、明确目标和指标，逐步实现基本公共服务常住人口全覆盖；三是研判制约基本公共服务高质量供给的“土地、人才”等硬约束条件和“服务模式、机制”等软约束条件，着力解决“就业服务、医疗服务、教育服务、社区服务、商住小区服务”等重点难点问题，破解基本公共服务高质量供给瓶颈；四是紧抓东莞入选广东省“国家城市社区嵌入式服务设施建设城市”试点的机遇，结合百千万工程，用好专项债政策，多渠道筹措建设资金，高质量开展建设，全面提升社区服务能力。

强化“引进重大项目、适用人才，打造东莞制造‘走出去’品牌”研究。高质量招商是保障经济高质量发展“扩规模、提速度、优结构、升质量”的根本举措。引进高质量重大项目的研究重点：一是摸清“十四五”在建重大项目的配套需求，实施配套招商延续招商工程；二是摸清产业集聚化、生产力新质化发展需求，实施补链、延链、强链、升链招商工程；三是摸清链化创新驱动需求，实施创新创业团队、科技创新平台配套、升级招商工程；四是摸清市政基础设施、公共服务设施、社区基础设施升级改造需求，结合城中村改造、百千万工程和专项债利好政策，实施设施升级改造配套招商工程。

高质量聚才是保障五个文明高质量协调发展的第一要务。高质量聚才的研究重点：一是摸清人才家底，实施针对性、适用性、链化聚才工程；二是评估人才效能，实施效能提升工程；三是摸清人才需求，实施为人才排忧解难、优质服务高质量供给工程；四是摸清“急、特、高端”需求，实施“工匠、企业家、科学家”集聚工程。

“不出海就出局”已成为不可逆转的大势。打造东莞制造“走出去”品牌的研究重点：一是客观分析各镇街制造“走出去”主要举措及成效、趋势与困难、模式与特点、挑战与风险，对国际环境进行科学判断；二是研判制造业“走出去”需求、进出口贸易需求、跨境电商发展需求；三是在打造东莞制造“走出去”品牌方面加大政策支持力度。

强化高质量“配套政策、特色政策”研究。制定高质量、高效能政策的研究重点：一是梳理现行保障“十四五”总规及其专项规划实施的政策措施，进行绩效评估，研判效能，提出“立改废”建议；二是以党的二十大报告、《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》为指导，从镇街现行政策效能和确保“十五五”规划目标顺利实现实际需求出发，与制定“十五五”规划同步配套出台“一揽子”保障措施；三是围绕“产业、科技、生态、土地、财政、金融、投资、人才、公共服务、社会治理”等方面，制定国家、广东省、东莞市要求的配套政策和镇街特色政策。

按序推进

确保研究编制工作高质量落地

全面收集东莞市、镇域“十四五”规划及其专项规划和保障政策措施、2021-2024年统计公报、经济形势监测分析报告、年度工作计划与总结、党代会报告、政府工作报告，开展文献研究、数据分析，厘清发展基础、优劣势，为前期研究和规划编制打下坚实基础。

编制《镇域“十五五”规划前期研究调研提纲》《镇域“十四五”规划执行情况调查问卷》《镇域“十四五”规划主要指标完成情况调查表》《镇域“十四五”规划重大项目完成情况调查表》《镇域“十四五”规划各项任务采取的主要政策措施的效能情况调查表》，开展前期研究；编制《镇域“十五五”规划》框架征求意见稿，广泛征求市发改局及规划编制相关部门、镇街领导及其相关职能部门的意见。

围绕《镇域“十五五”规划前期研究调研提纲》《镇域“十五五”规划》框架开展实地调研。以各镇街为中心，将所在区片及其相邻镇街纳入调研的区域范围；以市镇管理体制同类型市、镇街为样板，开展典型案例研究，如中山市；以深圳、佛山、广州发展模式适用、成效显著的镇街为样板，开展发展模式研究。

围绕《镇域“十五五”规划》框架开展专题研究。重点研究编制“十五五”规划的指导思想、基本原则、写作思路；重点总结“十四五”取得的成绩，研判“十五五”发展基础、面临的短板、困难、挑战与风险；重点研究“十五五”时期的指导思想、基本原则、发展定位等总体要求；重点预测、设定“十五五”发展目标、指标，构建指标体系；重点研究“十五五”时期重点工作任务、落实重点任务需实施的重大工程、推进重大工程的重点项目、保障重点项目落地的路径和政策措施；重点研究湾区发展模式成熟适用典型镇街案例，学习借鉴发展经验。

根据专题研究成果、《镇域“十五五”规划》框架，起草《镇域“十五五”规划》文本送审稿，按重大行政决策程序进行论证，报人大审议通过，进行广泛宣讲宣传。

整理：南方+记者 谢麦诗