海珠区沥滘城中村改造一期首批复建房交房。南方日报记者 苏韵桦/摄

国庆前夕，广州房地产市场迎来了一场备受瞩目的土拍盛宴，历经148轮竞价鏖战，天河南方面粉厂地块以117亿元成功出让。

同一天晚上，广州全面放开商品住房限购政策，仅十余天时间，广州就打响了“银十”开门红。

土地资源要素，是支撑经济社会发展的重要保障，高质量发展对土地要素配置精准性和利用效率提出了更高要求。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，优化土地管理，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，优先保障主导产业、重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间。

近日，作为全国市级国土空间规划唯一试点，《广州市国土空间总体规划（2021—2035年）》由国务院批复实施，至此，广州“三区三线”和重点项目安排正式落定。

广州将合理划定城镇开发边界面积2135平方公里，强化土地资源配置的精准性，为重大战略和重点项目落地做好空间保障。与此同时，广州规划落实7类562项重大项目，统筹项目布局和建设时序，着重牵引土地、资金、重大基础设施等资源的投放，实现“项目跟着规划走、资源跟着项目走”。

精准配置土地资源，满足城市发展的需求，打好要素保障“提前仗”，方能充分释放经济增长的潜力。

如何统筹利用好新增用地、存量土地和低效用地，是一场关乎城市经营方法论的考量。在广州这座充满活力的超大城市，一场关于城市经营与土地规划的深刻变革正在悄然上演。

 坚持制造业立市，强化土地要素支撑 

土地如何分，背后是一个资源要素配置的问题。在广州，土地不仅是城市发展的基础，更是推动经济高质量增长的关键要素。

广州开发区，广州的“工业一哥”，曾经以制造工业为主的区域，如今已蝶变为高新技术企业集聚的创新高地。这里，每平方公里有超百家高新技术企业，上市企业总数达87家，国家级专精特新“小巨人”企业上百家，居全国经开区前列。

广州开发区为何能引来如此多的“金凤凰”，其背后离不开土地资源配置上的创新探索。

主导产业和重大项目是拉动经济增长的重要引擎。土地作为保障主导产业和重大项目开工建设的要素，配置指标与落地效率直接影响经营主体信心。

从一组数据来看，广州工业用地的供应和成交明显增加：

在今年6月已成交的26宗土地中，22宗为工业类用地，2宗为住宅用地，2宗为商服用地；在7月成交的25宗土地中，工业类用地为19宗；在8月成交的22宗土地中，工业类用地为15宗。

深究背后的主要原因，在于广州始终坚持“实体经济为本、制造业当家”，正从“制造大市”向“制造强市”转变。

面对市场对土地资源的迫切需求，广州积极回应，通过优化土地供应计划、丰富供应方式、强化招商引资等措施，为城市发展提供了坚实的土地要素支撑。

近年来，广州工业用地供应规模持续扩大。2023年，全市供应工业用地10.4平方公里，创下了过去10年的新高，是过去10年平均值的1.6倍。2024年，广州计划进一步加大工业用地供应力度，计划供应工业用地13平方公里，比2023年增长26%。这不仅彰显了广州对工业发展的重视，也有效支撑了工业发展的基本盘。

广州研究土地供应、产业空间载体类型与产业诉求之间的匹配关系，增加建设用地有效供给，吸引重点项目落地广州，通过国土空间规划强化土地要素保障，优化产业链、供应链、创新链整体布局,促进产业经济向高端化、智能化、绿色化转型，是广州经营“土地”的重中之重。

近年来，广州明确因地制宜发展新质生产力，构建了“3+5+X”战略性新兴产业体系，大力推进低空经济、生物制造、氢能等未来产业，为工业用地需求提供了强有力的规划支撑。在各类产业规划的推进落实过程中，注重工业用地的合理布局，确保工业用地“物尽其用”，并根据产业切实需求，动态调整优化。

在丰富工业用地弹性供应、高效利用等方面，广州同样不遗余力。2024年，广州修订并印发了《广州市工业用地使用权长期租赁、先租后让和弹性年期出让实施办法的通知》，在工业用地弹性年期出让、先租后让的基础上，增加了“长期租赁”的供应方式。

这一创新举措，为企业提供了更多选择，降低了用地成本，提升土地的综合利用价值，实现土地资源的最大化利用，从而激发市场活力。据统计，2017年至今，广州全市采用弹性出让和先租后让方式供应工业用地124宗，用地面积4.25公顷，为企业节省初始成本达31.5亿元。

 向存量土地挖潜力，让低效土地增效益 

日前，越秀区瑶台村、白云区三元里村、海珠区联星村（南箕社、东方红社）、白云区罗冲围松溪片区城市更新单元详细规划顺利通过市政府批复，有力支撑广州火车站高铁入城，海珠“交通大动脉”环岛路贯通，白云区港产城融合发展。

四条城中村改造将提供484万平方米居住空间、223万平方米产业空间、52万平方米公共服务设施和44公顷公共空间，有效提升近16万原住民的生活环境，原址保留20处文物及其他历史文化资源，延续历史文化传承。

罗冲围改造片区效果图。

随着城镇化水平不断提升，土地资源的开发与利用逐渐从增量时代迈入存量时代。在这一背景下，如何向存量土地挖掘潜力、优化产业空间布局、推进城镇低效用地再开发，成为城市发展进程中的一道亟待破解的难题。

存量土地再开发，意味着需要通过释放新的发展空间、完善基础配套、促进产业转型升级、提升城市品质等，实质性推动存量空间要素与城市发展需求互动组合。

针对制约发展的堵点、难点，广州市规划和自然资源局不断探索深化盘活低效存量用地，释放土地要素活力，支撑城市战略发展，培育新质生产力。

结合广州市社会经济发展需求与存量空间规模大的实际情况，全面摸清各区低效用地及历史遗留用地底数，因地制宜形成面向2027年试点期的“项目库”，成果数据已经自然资源部备案确认，并纳入广州市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。数据显示，低效用地“项目库”总面积约125平方公里，包含419个项目，占全市建设用地总面积6%。

以低效用地资源为基础，广州重新优化配置土地资源，编制全新的低效用地再开发专项规划，真正实现空间和土地资源的融合，促进国土空间布局更合理、结构更优化、功能更完善、设施更完备。

广州还积极推动零散低效工业用地和村镇工业集聚区提质增效。鼓励位于中心城区内的村镇工业集聚区升级改造，形成一批都市型工业发展载体；引导中心城区外的村镇工业集聚区通过“工改工”的形式集中连片改造。

广州市占地5000平方米以上的村镇工业集聚区共1987个、98平方公里，现状用地面积约占全市现状工业用地总面积的25%。通过试点先行，广州以点带面推动村镇工业集聚区转型升级，为全市重要的制造业、创新产业发展提供空间保障。

在盘活存量土地的过程中，广州注重政策的创新和引导，通过制定一系列政策指引和激励措施，鼓励企业和社会各界积极参与低效用地再开发。

针对不同工业用地类型，广州提出容积率、建筑密度、建筑高度等规划指标放宽标准，开展产业区块线内工业用地集中提容，推广“产业保障房”和“工业上楼”，探索产业混合用地、存量土地和建筑功能转换等机制，在城中村改造中探索复建物业性质留白，简化存量工业用地其他规划指标调整的审批手续，提供从“孵化器”到“大园区”的多元产业载体。

 优化土地审批改革，释放发展活力 

逛“土地超市”，找土地落项目，需要几步？

为了更高效地链接政企招商合作，广州上线了“可招商土地库”。这一平台实现了全市可招商载体资源的一张图展示，让投资企业足不出户即可查看地块的详细信息，根据自身实际选定心仪地块，直接与各级招商等部门对接洽谈。

这一举措，不仅提高了土地和项目的匹配效率，也为广州营造了“产业友好型、企业友好型、人才友好型”的营商环境。

在广州，土地审批的高效与否也直接影响着土地资源的利用效率。为了优化审批流程、提高审批效率，广州进行了积极的改革探索。

广州市规划和自然资源局建立了重大项目服务机制，定期与相关市直部门、各区、项目单位开展服务对接，点对点、面对面解决用地报批过程中遇到的难点、堵点问题。这一机制的有效运行，不仅提高了用地报批的效率，也为企业提供了更加便捷的服务。

同时，广州还强化土地利用计划管理，积极谋划保障用地指标。通过“争、挣、腾、买、奖”等多种方式争取用地指标，不断扩大全市用地指标总盘子；并坚持土地要素跟着项目走，高效统筹指标配置，积极保障全市乡村振兴、重大工程、重点发展平台的用地需求，为广州的土地审批提供了有力的保障。

在优化审批流程方面，广州注重创新驱动改革。通过探索工业用地收储报批模式的创新，将“按项目报批”转为“园区化报批”，以产业园区为项目组织开展用地报批工作，分级分类予以保障重点产业园区用地需求。这一改革举措，不仅提高了用地报批的效率，也促进了产业园区的集聚发展。

此外，广州还进一步深化研究关于产业用地的管控机制。通过进一步研究产业混合用地（M/A/B）的用地概念、准入认定、管控要求等相关规范要求；以及探索工业产业区块线范围内一类二类工业、仓储用地功能相互转换与混合的弹性管控机制等措施，广州正逐步构建起一套更加科学、合理、高效的产业用地管理体系。

广州的土地“经营”策略，无疑为城市发展注入了新的活力。通过回应市场需求、强化土地要素支撑，盘活存量土地、推动低效用地再开发，以及优化审批改革、高效使用土地等措施，广州正逐步构建起一套涵盖规划、供应、审批、监管等多环节的土地资源配置体系。这一体系的建立，不仅提高了土地资源的利用效率，也为城市的经济高质量发展提供了有力保障。

南方日报记者 刘珊

通讯员 穗规资宣