琴音·局长说｜曹晋锋：“四共”体制渐入佳境，阶段目标基本达成
“来到横琴三年，我感到粤澳共商共建共管共享的新体制正渐入佳境。”日前，在接受南方+采访时，横琴粤澳深度合作区（下称“合作区”）行政事务局局长曹晋锋这样感慨。
曹晋锋是在合作区揭牌时从澳门派往横琴的公务员，他所在的局正是人事工作的管理机构，三年来亲历了“四共”新体制一路演变、不断完善的过程。《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（下称《横琴方案》）提及，到2024年澳门回归祖国25周年时，粤澳共商共建共管共享体制机制运作顺畅。在他看来，这一阶段性目标已基本达成。
“‘四共’体制中最具挑战性的是实现‘共管’。‘共管’最重要的不是谁来管，而是用什么管。这需要推动琴澳规则深度衔接的制度体系全面确立。”曹晋锋认为，目前的融合办公模式下，粤澳工作人员朝夕相处、共商共建，通过充分良好的沟通交流，实现了合作区平稳起步和畅顺发展。“接下来，还将立足澳门和内地两方面的制度优势，深化创新，实现1+1﹥2，确保共商共建共管共享机制高效顺畅运转。”
澳门参与合作区建设是最本质变化
南方+：如何理解“四共”新体制？
曹晋锋：“‘四共’体制是粤港澳大湾区建设各大重要平台中，合作力度最大、创新突破最显著的探索实践，是合作区建设发展的重要内驱力，也是粤澳双方在合作区建设中决策执行、管理共享等各个环节全方位、系统性合作的制度创新。”这是广东省领导去年在合作区第五次管委会上的一段话。基于此，我们可以从两个维度来理解“四共”体制。
一是架构维度，“四共”体制拥有5个重要的参与主体，包括中央区域协调发展领导小组以及中央各部委、广东省政府、澳门特别行政区政府、珠海市、合作区。合作区内部则可以进一步划分为管委会、执委会、派出机构、开发投资公司共4个机构；二是运作层面，“四共”体制要求权责分明、沟通畅顺、高效运作，这是新体制的基本内涵。
南方+：“四共”体制为什么适合横琴发展需求？
曹晋锋：我们需要回到《横琴方案》中去理解。方案开篇便对横琴的工作进行了总结，除了肯定横琴新区取得的巨大成绩外，还指出“横琴实体经济发展还不充分，服务澳门特征还不够明显，与澳门一体化发展还有待加强，促进澳门产业多元发展任重道远”。
所以合作区成立后，最本质的变化是澳门直接参与到合作区的建设中，这也为建立“四共”新体制提出了现实需求。换句话说，合作区的建设不仅是过去广东或珠海单方面推动建设的事业，而是粤澳双方、横琴、珠海要一起推动的事业。中国式现代化的核心是治理现代化，而“四共”新体制正为中国式现代化的实践进行有益探索，积累宝贵经验。
新体制演变历经三大里程碑事件
南方+：三年来，“四共”体制发生了哪些变化？
曹晋锋：合作区成立三年来，“四共”新体制不断优化。
梳理三年来“四共”体制的发展脉络，我们可以发现，三份文件的出台，是三个里程碑式的事件。第一份文件是2021年9月中共中央国务院印发的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，29条中有5条涉及到合作区“四共”体制建设，为“四共”体制打造初步框架，不过还没有提供非常细致的实施路径。同时，作为中央文件，《横琴方案》不是一项法律。
第二份文件，就是2023年3月，广东省人大出台《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》。经过一年多的运作，大家发现“四共”体制有不少事项需要进一步明确，例如管委会的角色定位，执委会的法律地位、权力来源、权责边界、人事制度等。基于现实需求，这份由广东省人大立法的文件，进一步明确执委会及其工作机构承担合作区经济、民生管理等相关行政管理和公共服务职能，列出执委会与省派机构两张权责清单，以及纠纷解决机制、人事制度、保密规定，对此前运作产生的问题进行了全方位的明确和规定。
第三份里程碑式的文件，是2023年12月份国务院印发的《横琴粤澳深度合作区总体发展规划》，共有4节涉及合作区体制建设，在上述条例的基础上又做了进一步补充，例如规定“合作区是在中央区域协调发展领导小组领导下工作”，这在前两部文件中都没有提及。
总的来说，“四共”体制是一项全新探索，而且在不断地进行完善。
三张权责清单提高运作效率
南方+：在“四共”体制的基础上，合作区还进行了哪些探索创新？
曹晋锋：在管委会层面，由执委会行政事务局牵头，对管委会的规则进行了优化。按照最初的制度设计，涉及管委会决策的事项较多，因此需要频繁召开管委会会议。所以，后续对管委会的权力范围进行了合理缩减，将原本的7项权限缩减至4项，负责重大规划、重大政策、重大项目和重要人事任免，其余事项交由执委会决策。同时，还建立了一系列信息通报制度，打通与省政府、澳门特区政府的联络渠道，使执委会信息能够及时送达。
在执委会层面，我们也对工作规则进行了更新，创新采用执委会主任权限清单、执委会副主任权限清单、执委会各工作机构权限清单共三张清单，非常清晰地将责任落实到各个局，避免事事交给执委会开会决定，进一步提高运作效率。
南方+：参与合作区建设的主体较多，如何打通各方协作渠道？
曹晋锋：目前，我们和广东省、澳门特区政府、珠海市都建立了一个稳定的沟通渠道，推出各自的权责清单、建立纠纷解决机制。此外，中央部委对合作区建设非常支持，现有11个国家部委派人在合作区组成了工作专班，直接负责合作区和中央相关部委的沟通。大家在同一栋楼内一起工作，大大提高了问题的解决效率。
我们可以发现，经过三年建设，“四共”体制下横琴的实体经济发展较之前有了极大改观，澳资企业已经达到6324户。服务澳门特征进一步凸显，澳方同事带着澳门的思维、需求直接参与合作区建设。与澳门一体化发展迈出一大步，合作区实施分线管理为澳门未来发展打开了无限可能。如今，《横琴方案》提及到2024年“粤澳共商共建共管共享体制机制运作顺畅”目标已经基本达成，未来仍需要不断完善。
正如澳门特别行政区行政长官所讲，“粤澳两地政府共商共管制度并非易事”“但经过这三年来的合作，两地政府的同事基本能融合在一起，大家看问题的观点和角度基本能达成共识，这是非常重要的。”
突破规则衔接难题或需更高位法律
南方+：“四共”体制还面临哪些挑战？
曹晋锋：虽然“四共”体制已经建立，但仍面临一些挑战。在我看来，“四共”里面最难的是实现“共管”。
“共管”最重要的不是谁来管，而是用什么管。面临的一个最大挑战是规则衔接问题，也是《横琴方案》规定在2029年要完成“合作区与澳门经济高度协同、规则深度衔接的制度体系全面确立”的目标。目前，合作区内的“共管”主要使用内地的法律法规，要突破现行的法律法规将涉及许多中央事权。
下一步，合作区要解决这一挑战主要有两种路径。一种是按照现行方法，基于“小切口”，碰到一个问题解决一个问题，但是这种解决方法时间比较长，效率比较低。还有一种是通过全国性法律，把相关问题一揽子解决。打个比方，就像要建立一套规则能够兼容安卓系统、苹果系统，基于合作区发展需求就需要更高位的法律来解决，接下来我们需要把“共管”提到紧迫的日程上来。
南方+：目前，合作区执委会队伍构成如何？接下来是否有新的队伍组建计划，期望达到怎样的人才队伍目标？
曹晋锋：人员管理制度体系，是“四共”体制的重要组成部分。
目前执委会队伍构成主要分为四类。一是澳方公务员，二是粤方公务员，三是市场招聘的员额制人员，四是劳务派遣的政务人员。
《横琴粤澳深度合作区总体发展规划》强调，要建立健全符合合作区发展需要的人员管理制度体系，采用组织选派与市场招聘相结合、挂职与任职相结合等多种方式，广泛汇聚境内外优秀人才参与合作区建设。因此，未来合作区的人事制度将以员额制为主。
基于此，合作区劳务派遣人员采取的方式是“只出不进”。那么劳务派遣人员可以怎样转变身份，变成员额制人员呢？一是通过考试，二是我们正学习雄安经验，在执委会下属的国资企业建立人才蓄水池，表现优秀的劳务派遣人员可以通过内部晋升渠道变为员额制。
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采写：南方+记者 黄天儒 梁涵
摄影/摄像/剪辑：关铭荣
设计：蔡如意
统筹：梁涵
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