7月22日，南海区一天内就完成了5宗工业用地的出让，总面积超200亩，重点发展智能电机制造、电气设备制造等战略性新兴产业。在此之前，今年上半年，南海累计供应产业用地2536亩，同比增长24.7%，全市排名第一。

土地是最重要的生产要素，也是南海实施“百千万工程”的重要突破口。自2019年获批建设广东省城乡融合发展改革创新实验区以来，南海持续深化土地改革，以全域土地综合整治为突破口，探索出地券、房券、绿券“三券”联动机制，促进不同类型的碎片化土地腾挪置换、连片利用。

在这个过程中，南海始终把优化城镇体系和乡村格局放在突出位置，持续推进农业、生态、城镇和产业四大空间连片整治，加速城乡空间重构，有力重塑了城乡协调发展格局。

通过全域土地综合整治，南海为产业发展腾出空间。图为桂城联东U谷项目。南宣供图

最重要的抓手是什么？

“三券”联动重构四大空间

土地空间不足、土地利用碎片化是导致南海城乡发展、区域发展不均衡的最大“拦路虎”。

经过几十年开发利用，南海土地面临着“3个50%”的挑战，即建设用地总面积占土地总面积超50%、集体建设用地面积占建设用地总面积超50%、集体经营性建设用地面积占集体建设用地总面积超50%，土地利用效率偏低。

“大田基经济社原来的收入以农田出租为主，由于缺乏统一规划，土地分割成多个小块出租，个别地块因耕作条件限制，农机进不了，一直难以出租。”得胜村大田基经济社党支部书记邓焕成介绍，土地碎片化一直困扰着经济社发展。

大田基经济社的改变正得益于这场自上而下的改革。2022年，以南海全域土地综合整治为契机，里水镇得胜村率先探索“南海全域+一二三产融合发展”的开发模式，通过托管方式集约全村农用地超千亩，引入广东大峰水产蝴蝶兰大观园项目，不仅改善了原本“小散乱”的种植业态，促进现代农业发展，带动经济社集体经济收入大幅度增加，并可为村民提供数百个就近就业的岗位。

在南海，越来越多村社通过土地集约，尝到了发展甜头，而这离不开南海为破解土地碎片化进行的一系列探索。

6月 20日，南海区丹灶镇进行了瞪羚动力谷老旧工业园改造拆除行动。林洛峰 摄

作为全省首个以县域为实施单元的全域土地综合整治省级试点，过去几年，南海在全省率先推出“三券”政策，探索低效建设用地退出利益平衡机制：以“地券”建立周转“指标池”，探索指标分离管理，加快推动用地空间腾挪；以“房券”补充实物补偿，保障村集体可持续收益，强化产业用地升级改造或退出的内生动力；针对部分面积过小、不宜复垦的低效建设用地，以“绿券”鼓励边角地复绿，平衡城市发展与生态保护。

以“三券”政策为抓手，南海加快复垦复绿了区域内的低效建设用地，把腾退后产生的建设用地指标上平台交易，在镇街间流转，加速实现国土空间腾挪、生态复绿，推动土地要素高效流通，推进农业、生态、城镇和产业四大空间连片整治。

随着改革的不断深化，南海在全区认定2.2万亩共21个项目作为精品示范项目，打造了以丹灶金沙岛国家湿地公园项目为代表的“南海全域+生态保护修复”、以大沥黄岐东秀城中村改造项目为代表的“南海全域+产城融合综合提升”等7种可复制、可推广的“南海全域+”模式。

通过以点带面促进全域土地综合整治整体提升，为南海实施“百千万工程”提供了重要突破口。今年6月召开的“百千万工程”推进会上，南海区委书记顾耀辉就表示，土地是最重要的生产要素，要夯实土地这个“发展之基”。全域土地综合整治的本质正是瞄准破解土地利用碎片化问题，实现“三生”空间格局再造，推动高质量发展。

6月19日，南海区大沥镇沙溪汇谷科创产业园正式启动拆除。南宣供图

如何确保制造业当家？

把七成连片土地交到实业家手里

创新实施“三券”政策，推动土地归并腾挪，为南海漫长的土地改革翻开全新一页。

土地制度改革一直是南海的重要名片，早在1992年，南海区即开展了农村土地股份合作制改革，走出了在集体土地上实现工业化、城镇化的独特发展路径。

几十年来，土地改革贯穿了南海发展的全程，从农村土地股份合作制到“三旧”改造，再到“三块地”改革，南海通过改革不断为土地松绑，为土地赋能，极大激发了生产活力。

全域土地综合整治正是南海为破解普遍存在的土地权属主体混杂、土地利用碎片化、利用效能不高而进行的一项综合性改革。保障产业用地，为南海制造业当家保驾护航，成为改革的重要依归。

“要把土地真正交到实业家手中。”南海区区长王勇强调，南海要通过这场改革，为制造业提供最基础的保障，让企业家们有足够的资源、足够的定力、足够的期望值，去发展制造业，向高质量发展升级。

在实践中，针对不同权属主体同地不同价不同权的问题，南海创新集体土地入市机制、土地置换和混合开发机制、利益平衡机制，形成了城乡统一的国有和集体互补用地市场。

九江镇上东社区原工业园土地利用效率低、厂房破旧、安全隐患大。为推进村级工业园改造，九江镇创新合作开放模式，由上东经济联合社与九江镇公有资产公司联合成立项目公司，上东经联社以集体工业用地作价入股，九江镇公资办以资金入股，推动集体建设用地转为国有建设用地，再划拨给项目公司，以“拆旧建新”的形式，兴建标准化多层厂房、公寓，从而实现“镇出资金、经联社出土地，收益共享、风险共担”的合作开发模式。

根据统计，自获批全域土地综合整治省级试点以来，南海完成多个“超万亩”连片整治。南海坚持“工改工”“集转国”和连片改造。

目前，南海在全区划定11个产业集聚区、63个主题产业社区，共计38.8万亩，推动七成连片土地用于发展工业。2022年起连续两年供应产业用地6000多亩，带动招商引资签约投资额连续两年超1000亿。今年上半年，南海供应产业用地2536亩，同比增长了24.7%，为制造业当家提供有力支撑。

“江博士的发展离不开政府的支持。”7月初，江博士全球跨境电商中心在南海区桂城街道动工，这是继今年6月江博士健康科技大厦在南海顺利竣工后，企业再度加码投资南海。广东足迹鞋业有限公司董事长兼总裁江炳霖表示，正是得益于政府的大力支持，让企业得以解决用地等发展难题，为企业高质量发展提供优质服务和保障。

如何让市场支持改革？

导入金融“活水”补上关键拼图

经过几年探索，南海全域土地综合整治形成了一套完整的政策体系和工具包，基本走通了各种类型的土地整治模式，为更大范围推广全域土地综合整治奠定基础。

在这个过程中，资金是制约全域土地综合整治的瓶颈之一。由于财政资金难以支撑全域整治的庞大资金需求，为解决前期土地整理预期收益率低、融资难问题，南海创新引入政策性银行，率先与农发行佛山市分行签订全面合作框架协议，获农发行授信300亿元，为全域土地综合整治引来了金融“活水”。

金融力量的参与为全域土地整治按下了快进键，更大规模的整治项目被提上了日程。狮山镇规划面积达8976亩的土地综合整治项目就获得了农发行的金融支持。

项目主要针对镇辖内的碎片化、丢荒农用地进行集约化提质改造和整理，拟对南浦、新和、大榄、莲塘、莲子塘、凤岗、刘边、狮岭、永和9个村居8976亩农用地进行统租，形成规模连片的土地，通过“企业+示范基地+合作社+农户”的流转模式进行发包经营，发展现代农业、智慧农业、现代渔业等多种业态。

全域土地综合整治推动农用地连片集约。图为里水华穗耕谷项目。黎裕华 摄

除了政策性银行，南海还强化与商业银行合作，2024年以来先后获得南海农商行等10家商业银行授信 90.52亿元，112个项目全年共发放融资资金 24.9亿元，历年累计发放 241.24亿元。

接下来，南海将加快出台“金券”政策，通过地券、房券、绿券和金券的“四券”联动，打通村民、村集体、市场主体、土地使用者、金融机构之间的关系，细化利益平衡机制，全年产生地券、绿券不少于1000亩，产生房券不少于20万平方米，推动全域土地综合整治取得更大突破。

“从制度变迁的角度来看，南海的土地制度改革完成了从产权攫取到产权保护再到产权创新的历史性转变。”中国人民大学教授刘守英在《迈向城乡融合文明新形态——南海案例》一书中提出了这个重要判断。

刘守英认为，在发展过程中，南海推动了产业空间、农业空间、城镇空间和生态空间高度融合，国有建设用地和集体建设用地两种所有制用地高度融合，从城到镇到村的空间融合，形成独特的现代化路径，为构建中国式现代化城乡融合文明新形态提供了县域样本。

【出品方】南海区委改革办 南方+南海频道

【撰文】孙景锋