“它连接澳门的国际资源，联通中国内地的广阔市场，享有独特的制度优势、趋同澳门的营商环境，以及完善全面的政策体系。”3天前，在全球招商推介大会上，横琴粤澳深度合作区执委会主任李伟农这样推介横琴。

政策优势，是横琴粤澳深度合作区（下称“合作区”）最为显著的优势之一。年初以来，国家多个部门密集印发多项合作区相关政策，分线管理、多功能自由贸易账户、“团进团出”多次往返澳门等政策相继落地。而此前，双15%税收优惠、金融30条、海关20条、鼓励类产业目录等重磅政策也已开展实施。自此，《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（下称《总体方案》）涉及的重大政策已悉数落地。

诸多赋能之下，横琴的政策优势分量如何？

在丝路智谷研究院院长、海南大学“一带一路”研究院院长梁海明看来，国家对横琴的政策支持力度，在全国范围内都属于第一方阵。“这体现了合作区在国家战略布局中的重要地位和示范作用。不仅推动了横琴自身的发展，也为全国其他地区的改革和开放提供了宝贵经验。”

一面国家赋能，一面自身实践。在合作区建设第一阶段大考之年的重要窗口期，横琴正逐步构建起政策体系的“四梁八柱”。

横琴粤澳深度合作区。资料图片

 高含澳量 

按“琴澳一体化”标准配置

“合作区的设立，以及系列政策的制定，都是围绕支持澳门产业多元发展这个初心。”澳门科技大学可持续发展研究所所长、教授刘成昆认为，澳门在当前经济的恢复和发展中，要特别注意多元。而多元发展需要更大的空间，以及更多要素的流动。“因此，琴澳深化合作就显得更加重要，政策的赋权与推动，将加大力度促进横琴与澳门的共同发展。”

横琴粤澳深度合作区法律事务局副局长王彦长期致力于横琴政策的研究和制定，也是合作区系列政策落地背后的推动者之一。在他看来，合作区的系列政策，有一个非常显著的特点，那就是始终按照琴澳一体化的标准和要求来配置。

“不管是从最初的《总体方案》中‘构建与澳门一体化高水平开放的新体系’，还是后续陆续出台的这些开放优惠政策，其实都是围绕如何把澳门自由港的经济规则延伸过来，实现琴澳要素高效便捷流动而展开的。”王彦说，澳门自由港规则的标杆在那儿，冲着这个目标，横琴的政策在全国范围来说，开放的程度和力度都比较大，与澳门的规则衔接更会特别的密切。

梁海明洞悉政策背后的多重深意。他分析，国家对横琴的政策支持，旨在助力澳门产业多元化，减少对博彩业的依赖，推动科技创新、金融服务、文旅商贸和中医药等产业的发展，提升澳门的经济韧性和竞争力。除此之外，也加强粤港澳大湾区协同发展，增强澳门与内地的经济联系和人员往来；并且，提供制度创新和开放的试验田，为澳门引入全球资本和人才。

今年1月，财政部、海关总署、税务总局三部门印发了合作区分线管理的配套政策，包含货物进出口、物品进出口税收政策，以及海关监管办法，可谓今年以来的第一剂重磅。随后，分线管理政策于3月1日在合作区正式落地实施，“一线放开、二线管住”的监管模式，让澳门、横琴之间的要素流动得以畅通，琴澳一体化进程加速。如今，合作区获得免税进口主体资格的单位已超过60家。

5月6日，被誉为“金融领域分线管理政策”的多功能自由贸易账户业务管理办法正式生效。当天，合作区试点银行开立账户超60个，“跨一线”“跨二线”资金划转超3500万元。在中山大学国际金融学院院长黄新飞看来，这一管理办法的推出，与分线管理政策形成了紧密的配套关系，共同构建起合作区金融活动的坚实框架。

“多功能自由贸易账户的设立，可以为琴澳居民带来切实的经济利益和生活便利。”黄新飞分析，它极大地便利了跨境支付和资金转移，让居民在处理跨境交易时更加灵活高效。同时也提高了合作区居民的生活便利度，随着金融服务的完善和创新，居民可以享受到更加便捷、高效、多样化的金融服务。最后，自由贸易账户还有助于吸引高端人才和紧缺人才，可以促进人才的流动和琴澳经济一体化。

 首开先河 

探索众多尝试性的突破

“横琴系列政策的另一个特点，是做了很多尝试性的突破。”王彦表示，此前的横琴很多工作更偏向于“人有我优”，在别人的基础上更丰富、扩大覆盖面，但当前合作区的很多政策，是具有突破性的、开创性的，体现“人有我特”，比如近期出台的经横琴口岸“团进团出”多次往返澳门就是其中之一。

所谓“团进团出”，是于今年“五一”节前，国家移民管理局发布的“惠澳六措”之一。具体而言，就是允许参加“琴澳旅游团”人员多次往返澳门、横琴。这个试点仅对横琴口岸开放，也是涉澳出入境政策开放的一大突破。

“这是促进琴澳一体化、区域深化合作的妙笔。”刘成昆认为，澳门的多元发展，需求在外。琴澳旅行团多次往返，实质性提升了游客在琴澳之间旅游的便利性，从而推动两地旅游业的发展。“后续做得好，还将为未来更多出入境政策的改革和创新提供参考和借鉴。”

分线管理封关运行，作为区域发展的一个新事物、新探索、新案例，更是没有先例可循，具有开创性示范意义。

“这标志着新时期‘一国两制’新实践正在迈出新步伐。”中国国际经济交流中心区域和产业规划部部长王福强，是《总体方案》编制的参与者。他表示，合作区分线管理封关运行，为两种制度的融合对接提供了一个测试场，便于两种制度相互学习借鉴，逐步形成一种引领性制度体系。同时，也正是为探索国家全面开放提供一个实验场景。“这可为中国制度型开放积累经验，为中国经济发展带来新的生机和活力。”

横琴粤澳深度合作区。资料图片

而多功能自由贸易账户管理办法的推出，是在金融领域的一次先行探索。“它标志着粤港澳大湾区金融创新迈出了重要一步。”在黄新飞看来，这将为金融机构提供一个充满机遇的试验场，用以开发和实施创新的金融产品和服务。

他补充，这一制度的建立，将简化跨境资金流动的程序，加强大湾区各金融市场之间的联系，促进资本的自由流动和区域经济的一体化。同时，也将推动风险管理与监管手段的革新，提升跨境资金流动的透明度和监管效率。对于深化深港金融合作，探索跨境资金管理的新策略，自由贸易账户也将提供宝贵的经验和模式。

“创新很难，尤其需要系统集成，但探索在合作区从未停止。”王彦说，目前，合作区正在研究跨境教学、聘任制法官等创新政策的实操性，这些都是在横琴已出台政策文件中点到的抽象概念，但落到实际操作层面，还需要国家教育主管部门、最高审判机关指导和支持，拟定更多的实施细则和执行方案。

 落地挑战 

在实践场景中落实落细

“横琴的最大优势之一，就是琴澳一体化融合发展的政策优势。目前迫切需要的是，把它转化为竞争优势、发展优势。”王彦坦言，中央、国家层面给了横琴很多好政策，这些政策颗粒度比较大，落到合作区层面，还需要自身去配套一些细则、指引、操作规则等。“客观上讲，这个层面的进程，还没有完全落地和找到实际应用场景，制定操作指引或者引导经营主体享受该政策，需要一个过程。”

王彦举例说，《总体方案》涉及的诸多重大政策，如今都已全面落地。但大政策下的子政策，还有更具体化的项目需要明确。例如去年底，国家发展改革委、商务部出台了支持横琴放宽市场准入特别措施，这项措施是对《总体方案》的落实，而这个特别措施中，还有更多细则和政策接口需要接入。再比如《横琴粤澳深度合作区总体发展规划》也在去年底由国务院批准，国家发展改革委印发实施，但总规中实际包含了274个事项，涉及到诸多政策、具体项目、活动安排等方面，需要逐一去落地，有的甚至是久久为功的长期工作，不是一蹴而就。

梁海明建议，横琴要将政策优势转化为发展优势，应当加快政策落实，优化行政审批流程，提升政府的服务效率，确保各项优惠政策迅速落地。同时，要优化营商环境，完善法律保障体系，提供透明、公平的市场环境，吸引更多企业和投资者。此外，还可以通过品牌宣传和市场营销，提升横琴的知名度和美誉度，树立区域品牌形象，吸引更多投资者、企业和游客。

“横琴可持续跟进、定期公布政策落地情况。”刘成昆从当前实际出发，建议琴澳两地在一些具体的规则衔接方面加快解决，在对应和支持澳门多元发展的产业上要加快，包括引入更多项目的投入建设，设立产业引导基金，支持创新型企业以及与澳门产业具有互补性的企业发展。“同时，多宣传推广，包括在国际上，提高横琴的知名度。”

今年以来，横琴政策落地的步子明显更快了。“希望通过今年的特殊窗口期和机遇期，把合作区政策架构的‘四梁八柱’完全搭建起来。”王彦透露，目前合作区正围绕分线管理政策优化实施等重点，突出实际应用，积极争取落地新一批有实际需求的政策，既有延续性政策，即对已有政策的深化和拓展；也有一些创新政策的内容，以进一步完善合作区的政策体系。

年轻的合作区，今年迎来三周岁生日，也将交上第一份关键的阶段性考卷。在这一关键节点上，构建起完善的政策制度架构，无疑将为未来的发展之路固牢根基。

南方+记者 梁涵 黄天儒