文 | 杨悦

“提级一件，指导一片。”5月8日，最高人民法院发布5起提级管辖典型案例，入选的“江西某金属股份有限公司诉宜春市生态环境局行政处罚纠纷案”明确了“首违不罚”适用规则，对行政机关实施行政处罚和法院进行类案审理具有普遍指导意义。

案件反映的问题，是行政机关没有将“首违不罚”落实到位——企业转移危险废弃物时，没有按规定填写、运行危险废物转移联单，被罚80万元。而根据行政处罚法第三十三条，“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”，企业认为其行为符合“首违不罚”三要件（初次违法、危害后果轻微、及时改正），请求法院撤销行政处罚。提级管辖后，法院确认该案符合“首违不罚”适用条件，行政机关重新处理，企业自行撤诉，行政争议得到实质化解。

同时满足三要件，就可以适用“首违不罚”，案件看起来并不复杂，何至于要通过提级管辖明确法律适用规则？

深究起来，“首违不罚”是从地方执法实践中探索出来的经验，多多少少具有“地方性”特征，随后被进一步采纳。2021年修订的行政处罚法新增“首违不罚”规则，既是基于营造优良营商环境的社会目的，也是出于法益衡平的考量，更是人本执法理念的彰显，契合了教育与处罚相结合的行政处罚基本原则，是一项非常重要的创新。

当然也不可否认，在此前的地方实践中，对“首违不罚”的处罚种类、适用条件及范围等规定就存在较大差异。新修订的行政处罚法出台后，何为“初次违法”、如何判断“危害后果轻微”、怎么算“及时改正”，仍然存在模糊地带。而就算认定符合适用条件，也是“可以”不罚而非“应当”不罚。总结来说，在罚与不罚之间，不管是以前还是现在，行政机关都掌握着自由裁量权。

综观多地“首违不罚”清单，所列事项多集中在交通、广告、税务等领域，危害国家安全、公共安全、人身健康和生命财产安全等重点领域的违法行为则被排除在外。并非所有“首违”都能“不罚”，是有道理的——既包容也审慎，既优化营商环境也坚守安全底线，才能在避免“以罚代教”的同时，预防和减少违法行为。由此也容易产生一种倾向，即越是发生在重要领域的首次轻微违法行为，越难进入“首违不罚”清单，如环境保护。本案中，双方争议较大的就是“首违不罚”适用问题和环保处罚自由裁量权问题。通过提级管辖明确裁判规则，将促进“首违不罚”更好落地。

对“首违不罚”，落实不到位不行，滥用也不行。中国政法大学法治政府研究院发布的《中国法治政府评估报告（2021—2022）》指出，一些城市虽然出台并落实了总体性的“首违不罚”事项清单，但清单所列事项代表性不强、合理性有待论证。当下，许多地方将“首违不罚”作为优化营商环境的重要举措，不同宽容程度会对企业形成不同吸引力，也可能引发地区间竞争。谨防制度异化为“首次违法的豁免权”，有必要加强对“首违不罚”清单实施情况的监督检查。

“一个案例胜过一打文件。”推动提级管辖案件裁判规则充分转化运用，将促进“首违不罚”不断发展完善，推进法治政府建设和法治化营商环境优化走深走实。