编者按

党的二十大把高质量发展作为全面建设社会主义现代化国家的首要任务，对推进城乡融合和区域协调发展作出战略部署。坚持农业农村优先发展，加快推进农业农村现代化，畅通城乡要素流动，顺应乡村产业发展趋势和用地需求，实现宜居宜业和美乡村建设。

在全面推进乡村振兴的背景下，国地科技策划乡村振兴“五块地”专栏，以农村承包地、设施农用地、集体经营性建设用地、宅基地、乡村公共基础设施用地及公益事业用地为乡村振兴用地切入点，梳理总结自然资源领域用地政策，开展用地模式研究，赋能城乡融合和区域协调高质量发展。

今日推出的是第1期《乡村振兴五块地︱农村土地承包经营权流转模式盘点》。

农用地作为保障我国粮食安全的基础，科学合理的使用农用地，努力提高农用地综合生产能力和利用效益是关键。我国乡村地区正面临着有地无人种、耕地数量减少以及规模经营难的困境，地区发展不平衡不充分的问题突出。为解决农村土地闲置、利用效率低的问题，各地以全域土地综合整治项目实施为抓手，开展土地整理、复垦及开发，规范引导土地经营权有序流转，形成多种形式农业适度规模经营，支持新型农业经营主体通过流转农户承包地进行农田整理，提升农业综合生产能力。

农村土地承包经营权的流转是实现乡村振兴的核心环节。党的十九大提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年，进一步强化农户土地承包权益保护，推进农村土地资源优化配置，激活主体、要素、市场活力，为实现乡村振兴提供更加有力的制度保障。

土地承包经营权流转

土地承包经营权流转是指承包方享有依法流转土地经营权的权利。我国农村土地制度改革中创新性地将土地权利重构为“集体所有权—土地承包经营权—土地经营权”的多层结构，“三权分置”的目标是明晰农村土地流转过程中土地所有权、承包权和经营权的边界，农村土地所有权归集体，承包权归农户，经营权归土地经营权人，在坚持社会主义制度的前提下充分调动市场主体投资农业的积极性，为土地市场化流转营造更为宽松的制度环境。

农用地“三权分置”改革是实现乡村振兴的重要抓手，在土地承包经营权流转下，农民可以将自己的土地流转给其他人或企业，形成规模化经营模式。由于流转方案的灵活性，可以将多块分散的土地合并成为一块较大的面积，让种植、养殖等业务更容易。同时，由于土地流转后，土地承包经营权的所有权和使用权已经分离，承包人可以将经营权出租给企业或合作组织，保证了资金和技术的进入，进一步促进规模化经营。

农业现代化是实施乡村振兴战略的基础，在我国人多地少的现实背景下，农村土地资源分散是农业现代化道路上亟需解决的问题。土地承包经营权流转是农村经济发展到一定阶段的产物，依托于不同的实践土壤滋生了各种运作模式，并日趋活跃，是优化农村土地资源配置的有效方式。根据《农村土地经营权流转管理办法》（中华人民共和国农业农村部令 2021年第1号），流转方式包括出租（转包）、入股或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式，通过梳理我国典型案例土地流转特点，将农村土地承包经营权流转总结为四种模式。

 模式一    土地互换

土地互换模式是指农村集体经济组织内部的农户，为了方便耕作与管理，将其各自的承包地及其土地承包经营权进行交换，是促进农村规模化、集约化经营的必经之路。土地互换模式交易成本低、操作方式简单、农户接受度高，属于农户自发主导型。自发流转时期，一般是相熟的农户与农户之间自行交换，几乎不存在交易成本，但是土地依旧由各个农户分散经营，土地利用率不高，实现规模经营的可能性较低。该模式一般基于双方的口头约定流转，流转时间较短，往往缺乏正式的流转合同及手续，存在一定交易风险，容易导致土地纠纷问题。

土地互换模式示意图

典型案例：江苏省盱眙县土地互换模式

江苏省人多地少，人均不到一亩地，且以往农田承包时为体现公平性，农用地已根据好坏、远近划分成多块零碎土地，农户承包地少且分散，严重影响耕种和规模经营。为促进农业现代化，盱眙县部分乡镇开展互换并地工作探索试点，兴隆乡按照“小块并大块，多块变整块”的工作思路，引导农民开展土地互换。全乡实测面积69907亩，原来分散为47663块，平均每块1.47亩，户均10.36亩，户均地块7块，个别农户地块多达20多块。

在乡党委政府出台意见指导下，黄庄村、刘岗村拿出5000亩承包地，从秋播开始试点承包地互换。其中，刘岗村4个组完成土地互换800多亩，涉及89户家庭，互换并地后，每块田块平均实测面积由原来的1.53亩扩至6亩左右，户均地块由6.7块减至2块左右，方便农户耕种、改善农业生产条件的同时，提高农户种植经营的积极性，便于平整土地和农业机械化的普及。

 模式二  土地出租

土地出租模式，指农户签订租赁合同，将其所承包的部分或全部土地以一定期限租赁给农业生产大户、农业产业化龙头企业或合作社从事农业生产。土地出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。农户出租土地承包经营权无需发包方许可，但出租合同需向发包方备案。新参与的土地租赁方按照租赁合同的约定，对土地承包方支付租金，并履行不得改变土地用途的义务。

土地出租模式一般适用于农业经济水平较高、农村人口收入水平较高的地区，且流转规模较大，容易实现规模化经营，属于农户主导型和村集体推动型并存。出租的流转时间较长，期限一般为10-30年。由于是一次性结清转包期的费用，价格一般较高，对农户增收效益促进作用较大。

反租倒包是农用地出租的一种特殊类型，是指村集体通过给定定额“租金”的形式将承包到户的土地集中到集体（称为反租），再由村集体在不改变土地用途的前提下进行统一规划和布局，然后将土地的使用权通过市场的方式承包给农业经营大户或者从事农业经营公司（称为倒包）。该土地经营模式多了一个村集体主体，直接或间接地参与到土地承包经营权流转当中，以集中农户的土地承包经营权的形式，化零为整，有效促进了土地规模化经营，遏制耕地“非农化”和防止耕地“非粮化”。

土地出租模式示意图（虚线范围指反租倒包模式）

典型案例：安徽凤阳县小岗村农村土地反租倒包

作为家庭联产承包责任制的先行者，小岗村率先实行大包干、包产到户，但随着农民进城务工浪潮加大，土地撂荒现象随之增多。在此背景下，小岗村土地承包经营权流转从反包倒租模式开始，由村集体出面协调有意愿出租的土地，进行适度规模经营，通过组织协调改变土地现状后再租赁给企业，并与企业签订流转协议。在村集体的介入下，土地承包经营权流转进一步规范化，并制定了统一的流转费用标准，大幅度降低农户转租的风险，曾经大量的撂荒土地实现了规模化、集约化生产，也促进了农民增收。

此外，在反租倒包的流转方式基础上，2012年村集体成立集体公司，由集体公司与农户签订协议，依法依规、采用市场行为租用农户土地，最大限度地避免农户土地承包经营权流转风险。2016年，随着中央继续推进农村集体产权制度改革，小岗村组建集体资产股份合作社，以定期分红的形式增加农户收入，强化村集体作为保护农用地的重要主体。

 模式三  土地股份合作制

土地股份合作制模式是指农户把自己持有的土地经营权转化为“股份”，委托给土地股份合作企业或者农业经营公司统一经营，按照农户持股比例进行分红。土地的承包者和经营者在市场经济面前风险共担、利益均摊，农户收入多少取决于分红，激励农户更加关注入股土地的经营状况和经营绩效，有效推进土地承包管理的制度化和规范化。

土地股份合作制模式是当下农村土地承包经营权流转模式的创新方向，适用于土地经营效率较高的地区，以二、三产业发展为依托，有连片开发、发展规模经营项目的需要，一般流转时间较长，属于经营方主导型。同时，该模式对完成土地确权要求较高，且市场化程度越高的地方，农民具有较强的风险承担意识和能力，有利于促进土地入股方式的推广发展，以市场为导向，极大地调动了农户参与的积极性，促进了农村土地资源的有效流转，并促使经营方进一步提高农业生产效率，为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间。

土地股份合作制模式示意图

典型案例：佛山市南海区是土地股份合作制模式

作为改革开放的先行区，佛山市南海区一直承担着全国土地改革试验田的角色，在农村土地改革方面作出了诸多探索，并于20世纪90年代率先在辖区内推行农村土地股份合作制，共同推进农村发展与经济发展。1992年，罗村下柏管理区率先行动，把土地分为农用与非农用，同时对农用和非农用土地再次进行细分。为了让土地顺利集中，引入股份制这一市场运作机制，农户把土地承包权折成股权，实行按股分红，这一做法在当时被称为“一制三区”，即土地股份制，基本农田保护区、经济发展区和商业住居区。

南海土地股份合作制的特点在于，一是以原有的社区经济合作组织为基础，将原属于集体的资产通过清产核资、评估折价，以股份的形式量化为组织内部农民共同占有，将原有的两权（所有权、承包权）分离上升为三权（所有权、承包权、使用权）分离，实现产权归属明晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的目的。二是采取分区规划，把辖区土地按照土地功能及定位划分为三大区域，对基本农田实行最严格的保护，集约利用有限的农村土地资源，促进机械化的规模经营。三是明确了股份份额和范围，通过制订股份公司章程，明确只有村集体经济组织内部成员有权参与土地分红，并根据年龄、人口变动、村集体经济组织成员变化等情况进行股份分配调整，且股份数额不得赠送、转让与抵押。

 模式四  土地超市+土地银行

“土地超市+土地银行”模式是指完成土地摸查和确权登记办证后，农民、村集体将土地经营权或其他各类集体资产“存进”农资运营管理公司，农资运营管理公司对土地和资产进行估值和包装运营，形成“土地超市”供用地企业挑选合适的资源，并由农资运营管理公司成立“土地银行”，开展土地承包经营权抵押贷款、承包经营权租金收益授信、土地按揭分期贷款等金融业务，盘活闲置的土地资源。

这是近年来出现的是一种地方政府组织规范、村集体负责、农民参与的新型土地经营模式，适用于城市化水平较高的地区，为土地流转市场提供了专业化的交互平台、合理的地价评估机制。

该模式一方面整合了相对零散的土地，提升农用地流转效率，有利于土地规模化、现代化的发展，优化土地的空间布局；另一方面，流转平台为参与双方实现了信息的高效交互，降低了交易双方因土地租赁产生的时间及信息成本，提高了土地交易的公平性与效率，同时促进了农村金融的创新。

“土地超市+土地银行”模式示意图

典型案例：湖南省宁远县农村资源运营新模式

湖南省宁远县在湘首创农村资源运营新模式。截至2018年底，宁远县422个行政村（社区）清产核资工作已经全面完成并通过市级验收，实现集体资产资源的全摸底、全排查，大量闲置多年未入账的集体资产得以登记核实。

随着2019年中央一号文件提出，依托互联网+，推动公共服务向农村延伸，支持开展土地托管等农业生产性服务。同年2月，宁远县和土流网、隆平高科签约组建宁远县农村资源运营管理有限责任公司，由三方合资公司开展集中收储和规划工作，将分散在农户和村集体的土地实现连片、统一，再由宁远县委、县政府根据公司规划完善配套基础设施、修建运输公路后，通过土流网进行土地的估值和运营，并在“土地超市”中流转给客户。农民、村集体将暂时没有出让的耕地及土地经营权存进“土地银行”，即农资运营管理公司，由公司办理土地承包经营权抵押贷款、租金收益授信等金融业务，让闲置的集体资产交易活跃起来，更是成倍提升了土地资源资产的价值。

该模式将土地流转由无序向有序、低效向高效转变，促进农业现代化、规模化、集约化发展，并落实中央一号文件精神，深入推进“互联网+农业”，将土地存进“土地银行”，创新抵押贷款模式，依托农资运营管理公司不断深化农村集体产权制度改革的成果转化应用，助力乡村振兴战略。

新时期下，如何推进土地承包经营权流转

农村土地承包经营权流转是发展适度规模经营的重要形式，激活了新型农业经营主体发展活力，提高了农业发展质量和效益，有机衔接农户和现代农业发展，有利于优化农村土地资源配置，保障农民权益，加快农业现代化进程，是实现乡村振兴的有力支撑。全面推进乡村振兴背景下，推进农村土地承包经营权有序流转，促进适度规模经营，应当结合地区资源禀赋，因地制宜，分类施策；提高农民、村集体、企业多方主体参与和发展意识；与耕地保护、全域土地综合整治、田长制等工作相结合。

1.鼓励因地制宜、各具特色发展

土地承包经营权流转模式有其共性及个性特点：四种土地承包经营权流转模式都是基于我国农村地区人多地少、土地细碎化经营的矛盾，以及应对新形势下家庭联产承包责任制下包产到户出现的弊端，即随着城市化和工业化进程加快，农村劳动力外流，农民种植积极性下降，出现的耕地撂荒、耕地保护意识淡漠等问题，提出的应对策略，目的是使土地集中连片，促进土地的规模化经营，提高土地利用效率，实现农业规模化、机械化发展。

其中，土地互换模式操作简单、交易成本低，适用于大部分地区；土地出租模式将土地承包经营权流转到有实力的农业生产大户、龙头企业等，或增加村集体的介入，降低农民收益风险，土地规范流转得到保障，适用于农业基础较好的地区；土地股份合作制模式在促进农村土地产权制度完善以及市场规范化的同时，土地规模化经营程度进一步提升，适用于二、三产业较为发达的地区；“土地超市+土地银行”模式依赖于政府组织、多方参与，对土地确权登记完成情况要求较高，适用于城市化水平较高的地区。总体上，土地承包经营权流转模式应当结合地区资源禀赋，因地制宜，分类施策，实现多元化的经营发展。

2.提高多方主体参与和发展意识

对于不具备耕种能力或条件的农民可主动参与流转，掌握基本的土地承包经营权、经营权流转相关的知识，提高风险承担意识和能力，加强与村集体的沟通、信任，关注土地的经营状况和经营绩效，适时参与决策等。

村集体应与时俱进，接受新兴的土地承包经营权流转模式，并进行推广宣传，以发展壮大农村集体经济、维护农民利益为基准，提升责任意识、组织管理及运营能力，加强土地承包经营权流转备案、台账、档案等管理工作，发挥村集体服务能力。对于企业（需求方）来说，除了常规的土地生产、运营能力外，可进一步延伸至收储和规划等工作，加强对土地承包经营权抵押贷款、承包经营权租金收益授信、土地按揭分期贷款等金融业务的探索尝试，激活农村集体资产价值。

此外，土地承包经营权流转的规范发展也离不开政府的规范和引导，进一步放活土地经营权，规范流转双方权利与义务、流转价格、流转期限等内容，有序推进土地二轮延包、解决承包地细碎化等工作，促进土地资源有效使用和农村集体经济发展。

3.与国家重大发展战略相结合

土地承包经营权流转应与耕地保护、全域土地综合整治、田长制工作等进一步结合，强化耕地保护和粮食安全。随着耕地保护战略的进一步提升，为全面贯彻党中央、国务院关于严格耕地保护、保障粮食安全的重大决策部署，落实耕地保护和粮食安全党政同责要求，各地陆续开展耕地保护“田长制”建设，遏制耕地“非农化”与防止耕地“非粮化”，落实耕地保护责任目标考核。

农村土地承包经营权流转可结合全域土地综合整治项目实施，打通城乡、区域要素流动的堵点，推动土地生产要素的重新配置和创新性配置，盘活农村土地资源资产，为农用地整理注入新型业态；与田长制进一步结合，将耕地保护任务逐级落实到责任人、责任地块、逐级设置田长，实施网格化、全覆盖的耕地保护监管机制，结合自身实际情况探索制度落实耕地保护和国家粮食安全的新模式。