建立健全城乡统一的建设用地市场，深化产业用地市场化配置改革，鼓励盘活存量建设用地，完善土地管理制度……围绕进一步推进土地要素市场化配置，近日发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出了一系列针对性举措。

中国社会科学院农村发展研究所研究员廖永松认为，这一系列举措瞄准城乡发展用地之间长期存在的供需矛盾，提供了一套解决思路。而中国人民大学公共管理学院教授叶裕民亦指出，土地要素市场化是推进全要素市场化的载体，盘活存量建设用地对广东实现高质量发展具有关键意义。

《意见》瞄准城乡发展用地供需痛点

在廖永松看来，此次发布的《意见》与此前的农村土地制度改革试点、《土地管理法》修订乃至不久前建设用地审批权下放，是一系列互相关联的举措，也是一套综合性的改革，对充分激发释放土地要素活力具有重要作用。

廖永松认为，《意见》中关于土地要素市场化配置的表述体现了我国土地管理制度的改革方向，旨在进一步优化土地资源配置。尤其是在应对疫情带来冲击的大环境下，如何激活土地资源要素这一产业、企业发展的载体，推动城乡融合发展，帮扶企业尤其是大量中小企业渡过难关、健康发展，具有格外关键的意义。

廖永松指出，在过去，城乡发展用地供需矛盾一直存在——“不少产业、项目用不上地，包括在乡村振兴战略提出后，一些地区发展乡村产业用地仍难以得到满足。但无论是城镇还是乡村，仍有大量土地资源的利用效率不高；比如，农民进城务工后，很多农村宅基地存在不同程度的荒废。”

与此同时，在过去一段时间，城市和乡村边界界定不清，比如在广东尤其是珠三角地区的城中村改革中，城市和乡村的边界依然不好界定；另一方面，农村集体用地的产权主体边界亦不够明晰。而不稳定的产权，往往会导致低效的资源配置。

“《意见》主要瞄准了这些矛盾和问题，提出了解决问题的思路方向。各地政府推出的举措，只要是沿着这个方向走，就能获得足够的政策支持。”廖永松说。

城市更新集聚人才形成经济增长内生动力

为何土地要素市场化配置这么关键？叶裕民指出，土地制度改革是我国治理体系现代化的一个重要组成部分。而《意见》中提到的鼓励盘活存量建设用地就此提出的一系列举措，对未来广东尤其是珠三角地区的整体高质量发展具有非常重要的指导意义。

“城市更新是城市永恒的话题。”叶裕民举例介绍，广东珠三角不少城市的城中村产业效率低、土地利用效率低、居民收入水平低，但通过系统更新改造，建构人、产业、空间的高品质循环系统，促进都市边缘区高质量发展。她指出，深圳、广州已有不少成功的案例和经验。

通过城中村系统更新，可以通过市场化的手段，为城市的新市民和青年朋友大规模提供可支付住房。进而集聚留住高素质人才和就业队伍，积累人力资本，吸引企业家“用脚投票”，形成促进国家与城市经济增长的内生动力，在面对疫情带来的低迷外部环境中，实现经济的可持续增长。

“这是解决中心城区现代化与都市边缘区城中村连片低效发展的二元结构，推动整个城市一体化发展乃至广东高质量发展的必由之路。”叶裕民说，这也是盘活存量建设用地如此重要的原因。

在叶裕民看来，土地要素市场化是推进全要素市场化的载体。可以与劳动力、资本等其他要素结合，使不同领域改革的成果相得益彰。

记者关注到，近年来，盘活存量建设用地被认为是提高土地利用效能的有效方式。在充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地、进一步提升土地产值上，广东已利用“三旧”改造迈出了一大步。

“《意见》中明确要研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度，早在2017年广东省就颁布了《广东省“三旧”改造税收指引》，2019年又做了修订，在这方面广东省走在了全国前列。”律房律地研究院首席专家龚军伟告诉记者。

根据此前广东省自然资源厅公布的数据，自2008年实施“三旧”改造以来，截至今年2月底，全省累计实施改造面积82.4万亩，节约土地19.16万亩；累计完成“三旧”改造项目7905个，其中属于产业结构调整类的占总项目数55.2%，改造后当年实现产值约为改造前的2倍。今年广东还将争取完成“三旧”改造面积6万亩以上，珠三角村级工业园改造将成为旧改的主阵地之一。

【记者】黄叙浩